La iniciativa de reforma constitucional sobre seguridad social y su impacto en la equidad y la sostenibilidad del sistema

La iniciativa presenta un conjunto de problemas de diseño con derivaciones potencialmente perjudiciales para la equidad del sistema, entre generaciones y al interior de ellas, y con impactos muy negativos para las cuentas públicas y la sostenibilidad del sistema. Al respecto, el Centro de Investigaciones Económicas estimó de forma preliminar un aumento del gasto previsional del Banco de Previsión Social (BPS) de 3 puntos del PIB respecto al nivel actual en los próximos 20 años, a lo que habría que agregar el impacto sobre el gasto de los servicios de retiros militar y policial y cajas paraestatales, de entre 7 y 8 puntos del PIB en un horizonte de 50 años.¹

Establecer condiciones jubilatorias en la Constitución

La iniciativa prevé fijar en la Constitución los requisitos mínimos que se deberán cumplir para poder acceder a una jubilación, estableciendo que “las personas tendrán derecho al acceso a la causal jubilatoria común a los 60 años de edad y 30 años de servicios”. Esta propuesta tiene un conjunto de problemas.

Los parámetros jubilatorios deben guardar relación con el desarrollo demográfico y económico de un país y deben tener la posibilidad de adaptarse ante cambios en la organización del trabajo, en los arreglos familiares y en el envejecimiento poblacional, entre otros.

El requisito de 60 años de edad y 30 años de servicio para acceder a una jubilación se estableció por primera vez en Uruguay en 1904.² En ese entonces, la expectativa de vida al nacer era de apenas 50,8 años.³ En 2019 esta era de 78,1 años y a los 60 años era de aproximadamente 25 años más, tiempo durante el que, en promedio, se deben pagar las jubilaciones de aquellos que se jubilen a esa edad.

La edad mínima de retiro debe considerar la extensión de la vida activa, sin perjuicio de los recaudos y las excepciones para aquellas personas a las que, por la actividad que realizan o por sus características, no les sea posible extender la vida laboral. Por ello, así como resulta inadecuado aumentar la edad “al barrer”, también es un error fijar en la Constitución los 60 años como edad mínima.

Respecto a fijar en 30 los años de servicios como requisito mínimo para la jubilación común, debe considerarse que apenas la mitad de los trabajadores consigue reunirlos a los 60 años de edad, siendo mínima la presencia en este grupo de personas pertenecientes a estratos de ingresos bajos y medios bajos.⁴

En este contexto, no parece adecuado cercenar la posibilidad de diseñar en el futuro un sistema que exija menos de 30 años de servicios para trabajadores que así lo requieran, máxime cuando los impactos de la tecnología en el mercado de trabajo aún no se conocen totalmente y existe evidencia de que los trabajadores menos calificados y de menores ingresos tienen menos posibilidades de reunir los 30 años de servicio requeridos.

Equiparar las jubilaciones mínimas al salario mínimo nacional

La propuesta de reforma constitucional establece que “ninguna jubilación ni pensión podrá ser menor al valor del Salario Mínimo Nacional [SMN]”.

El SMN constituye un precio de referencia relevante en el mercado laboral, al establecer un piso legal para los trabajadores formales y ser una referencia relevante para los informales. A su vez, las jubilaciones y las pensiones mínimas son un instrumento de protección social en la vejez que tiende a garantizar determinados pisos mínimos de protección (R202 de la OIT) y que contribuye a evitar situaciones de pobreza en personas mayores.

Antes de 2004 el SMN también era la referencia que se utilizaba para ajustar diversas prestaciones de seguridad social, lo que llevó a que los gobiernos de la época deterioraran su valor con el objetivo de contener el gasto público previsional. De esta forma, el SMN cayó 65% en términos reales entre 1985 y 2004, por lo que al final de ese período dejó de ser un instrumento de referencia en el mercado laboral.

Para modificar esta situación, en diciembre de 2004 se creó la BPC (Base de Prestaciones y Contribuciones), que sirve de base para fijar el valor de diversas prestaciones, entre las que se encuentran las jubilaciones y las pensiones mínimas. Con su creación se mejoró el márgen de maniobra de la política salarial, al no comprometer con ella de manera directa el gasto previsional. Así, el SMN aumentó casi 300% entre 2004 y 2019.

También se mejoraron en ese período los ingresos de los jubilados y pensionistas con prestaciones más bajas. Entre 2004 y 2019, a través de sucesivos decretos del Poder Ejecutivo, se triplicó el valor real de las jubilaciones y las pensiones mínimas. El aumento de estas contribuyó a bajar la pobreza en las personas mayores de 14% a 2%, siendo el menor registro por tramo de edad en el país.

La reforma constitucional propuesta plantea retornar el esquema regulatorio anterior a diciembre de 2004 y, lo que es todavía peor, dejarlo establecido en la Constitución. Esto no garantiza la preservación del valor de las prestaciones mínimas de los futuros pasivos, tal como vimos con la evolución anterior a 2004, en tanto la fijación del SMN es una decisión discrecional del Poder Ejecutivo. Por otra parte, en salarios cercanos al SMN se genera el incentivo a jubilarse al momento de generar causal, en tanto la persona pasaría a cobrar un líquido 18% mayor, al dejar de pagar los aportes personales a la seguridad social.

Adicionalmente, se crean fuertes inequidades, dado que el texto a plebiscitar hace referencia a que ninguna jubilación ni pensión podrá ser menor al SMN y no a que ningún pasivo tendrá ingresos inferiores a dicho valor. Por tanto, quienes perciban varias pasividades, por ejemplo, una jubilación y una pensión o jubilaciones de distintas cajas, recibirán al menos 1 SMN por cada una. Este diseño se aparta de la noción de piso mínimo garantizado.

Además, los subsidios contenidos en el pago de las prestaciones mínimas no siempre están correctamente focalizados. Un ejemplo claro de ello son las prestaciones que se otorgan a patrones rurales, quienes suelen acceder a una jubilación mínima al aportar por montos fictos bajos. Esta iniciativa no sólo no mejora estos problemas, sino que puede amplificarlos.

Por último, se produce una importante presión de gastos para el BPS y los otros componentes del sistema (militar, policial y paraestatales), cuyo costo inicial anual podría estar cercano a 1,5% del PIB, esto es, más de 1.000 millones de dólares.

Eliminar el ahorro individual con destino jubilatorio

La iniciativa establece que quedan “prohibidos los sistemas de ahorro individual con destino jubilatorio”, ya sean estos de carácter obligatorio o voluntario. Esto abarca tanto al ahorro administrado por las AFAP como también a los fondos de ahorro complementario que están organizados bajo estos esquemas, muchos de ellos surgidos de la negociación colectiva entre trabajadores y empleadores, como, por ejemplo, las llamadas “cajas de auxilio”.

Por su parte, se establece que las personas afiliadas al régimen de jubilación por ahorro individual se incorporarán al régimen de reparto administrado por BPS “con carácter retroactivo a la fecha de afiliación”. Con esto se desarma el esquema de seguridad social vigente estructurado en base a múltiples pilares y se retorna a un esquema organizado en base a un pilar único de reparto, que afecta incluso las prestaciones que ya se están abonando.

Las jubilaciones bajo un esquema de reparto no guardan una relación estrecha entre lo aportado durante la vida laboral y lo que se recibe luego. Existe un compromiso implícito de que las jubilaciones de los actuales aportantes serán cubiertas por los futuros trabajadores. El problema que presentan estos sistemas es que a medida que la población envejece, el aporte de los trabajadores activos cada vez resulta más insuficiente para pagar las prestaciones en curso, por lo que se tiende a requerir mayores recursos públicos para su financiamiento.

Los esquemas de ahorro individual implican que el trabajador autofinancie una parte de su prestación, que en sistemas multipilares complementan la prestación del régimen de reparto. El autofinanciamiento de una parte de la jubilación contribuye a garantizar la sustentabilidad y a mejorar la equidad intergeneracional en poblaciones que transitan procesos de envejecimiento. A su vez, en su madurez, permite liberar recursos públicos que pueden orientarse a financiar prestaciones no contributivas destinadas a atender a la población más vulnerable, así como otras necesidades prioritarias que enfrente el país.

Otro aspecto a considerar refiere a cómo debe organizarse este pilar de ahorro individual, tema que ha estado en el centro del debate en nuestro país, en particular en relación con el valor de las comisiones que las AFAP cobran por su tarea de administración de los ahorros. Al respecto, y a pesar de los avances registrados a partir de los cambios introducidos en la Ley 19.590 de 2018 y del importante papel que cumple la AFAP pública en el mercado, es un aspecto del funcionamiento de este pilar que requiere modificaciones que permitan reducir aún más los costos de administración del régimen.

La solidaridad del sistema, medida a través de la capacidad de evitar situaciones de pobreza en la vejez y asignar de manera equitativa tanto los recursos como la carga del sistema, es el resultado de la forma en que se coordinan y articulan sus diferentes componentes. Para atender a una población con características heterogéneas es necesario que se articulen adecuadamente múltiples componentes o pilares del sistema, que incluyan un componente no contributivo, un pilar de reparto y un pilar de ahorro individual.

La eliminación del pilar autofinanciado conlleva un aumento relevante a mediano y largo plazo de las obligaciones del Estado, que deberá absorber el pago íntegro de las pasividades por un mecanismo que no guarda una estrecha relación entre lo aportado y lo que posteriormente se percibe.

Mantener todos los beneficios del sistema previsional actual

La propuesta establece que “la entrada en vigor de la presente reforma no implicará pérdida o menoscabo en derechos o beneficios previstos en leyes anteriores en materia de prestaciones de seguridad social”. Y agrega que “el Estado no podrá innovar en perjuicio de los afiliados al Sistema de Seguridad Social, concediendo prestaciones inferiores a las que resulten de la aplicación de lo dispuesto [...]” en el régimen de transición previsto en la reforma de 1996 y la ley de flexibilización de las jubilaciones de 2008.

Esto implica que no se podrá modificar el sistema si de ello se afecta alguno de los beneficios del régimen vigente o los que surgirían por aplicación del régimen de transición de la reforma de 1996. Cabe destacar que este último fue un régimen previsto para que estuviera vigente en un período acotado de tiempo, destinado a los trabajadores mayores de 40 años a esa fecha, cuyas condiciones no es sostenible extender al resto de la población.

De esta forma, en caso de aprobarse la iniciativa de reforma constitucional, no se podría diseñar un esquema diferente de beneficios al que está plasmado en dichas normativas, en la medida en que se garantizan sus mínimos para todas las prestaciones, así como se fijan los requisitos mínimos de acceso, y queda, por tanto, el diseño del régimen previsional cristalizado en la Constitución de la República. De esto se deriva que tampoco será posible realizar cambios que eliminen privilegios vigentes que afectan la equidad intrageneracional actual, como por ejemplo los que surgen del régimen de la denominada Caja Militar.

En síntesis: una iniciativa que afecta negativamente la equidad y la sostenibilidad del sistema

Por las razones expuestas, entendemos que la iniciativa propuesta conlleva un conjunto de derivaciones potencialmente perjudiciales para la equidad del sistema, entre generaciones y al interior de ellas, y con impactos severos para la sostenibilidad del sistema y las cuentas públicas, por lo que su aprobación es desaconsejable.