La situación fiscal que heredará el próximo gobierno

En la antesala de un nuevo año electoral, la situación fiscal vuelve a ganar centralidad en las discusiones sobre los desafíos que enfrentará el próximo gobierno. Con datos cerrados a octubre, el déficit global del sector público alcanzó el 4,4% del PIB, nivel similar al que tenía al cierre de 2019.

En el caso del gobierno central y el BPS (GC-BPS), que es el agregado relevante desde el punto de vista de la nueva institucionalidad fiscal, el rojo asciende actualmente al 4% del PIB. Desde esta perspectiva, han sido varios los analistas que han alertado sobre la situación actual y su perspectiva, advirtiendo que los dos primeros pilares de la regla fiscal están ahora bajo tensión.

A este punto, cabe recordar algunas precisiones, dado que el tema es árido y tiene varias aristas técnicas. En primer lugar, una regla fiscal es, ante todo, una limitante a la discrecionalidad de los gobiernos que puede adoptar múltiples formas. En ese sentido, no existe un diseño único para estos mecanismos, sino que difieren en múltiples dimensiones: variables sobre las que se definen, mecanismos que orientan su gobernanza, flexibilidad, complejidad y cláusulas de salida.

Regla fiscal: breve repaso

Antes de que se aprobara la LUC, Uruguay contaba con el marco establecido en la Ley 17.947 de 2006, que establecía un límite nominal para el aumento de la deuda y preveía mecanismos de escape que permitían superar ese umbral. La regla actual, por el contrario, se apoya sobre tres pilares.

En primer lugar, se establece un objetivo para el resultado fiscal estructural, que es el resultado corriente (diferencia entre egresos e ingresos) ajustado por el ciclo económico a efectos de depurar ingresos y egresos extraordinarios. En un año de recesión, por ejemplo, los egresos suelen aumentar producto de los seguros de desempleo y enfermedad, al tiempo que los ingresos se resienten ante la caída de la recaudación. Por ese motivo, el cálculo del resultado estructural asume que la economía crece en torno a su nivel potencial. En segundo lugar, la regla topea el incremento del gasto público, utilizando el crecimiento potencial como umbral de máxima. En otras palabras, el gasto no puede crecer más de lo que se estima que es el crecimiento potencial (que, según el MEF, pasó de 2,1% a 2,8% en la última estimación). Por último, la regla actual establece un tope para el endeudamiento, habilitando la posibilidad de expandirlo un 30% ante determinadas circunstancias. Desde su implementación, los tres pilares se han venido cumpliendo. Sin embargo, la situación actual y la perspectiva hacia 2024 han encendido varias alarmas.

La situación actual

Luego de alcanzar su nivel más bajo en setiembre de 2022 (2,4% del PIB), el déficit del GC-BPS experimentó un deterioro sostenido, ubicándose actualmente en el entorno del 4%. En otras palabras, el déficit se incrementó en 1,6 puntos del PIB en cuestión de un año, un deterioro acelerado que responde tanto a la caída de los ingresos como al aumento de los gastos.

En el primer caso, la evolución reciente de la recaudación recoge el impacto del magro crecimiento económico (0,7%, según las últimas estimaciones), asociado en parte a la sequía y a la fuga de demanda hacia Argentina.

En el segundo caso, el aumento de los egresos ha sido bastante generalizado entre las partidas principales, un fenómeno esperable a la luz de lo que fue la mejora previa. A este respecto, la mejor forma de ilustrarlo podría ser utilizando la analogía del “resorte” del economista Javier de Haedo: la mejora fiscal observada durante la primera parte de este mandato se logró comprimiendo pasividades, remuneraciones y transferencias (de ahí las alusiones a que fue un ajuste “de mala calidad” que no era sostenible), y ahora ese resorte se soltó generando el efecto contrario.

La perspectiva

La incidencia del ciclo electoral sobre el resultado fiscal está largamente documentada y muestra cómo, a medida que las elecciones se acercan, los incentivos del gobierno de turno pasan por sincronizar el ciclo político con el ciclo económico, maximizando sus posibilidades de ganar mediante el despliegue de una política fiscal expansiva. Esta es, justamente, la motivación que comparten todas las reglas fiscales: acotar los márgenes de los “carnavales electorales”.

Ahora bien, observando la trayectoria reciente, y anticipando lo que puede suceder hacia adelante, cabe preguntarse si la nueva institucionalidad fiscal será suficiente para contener ese proceso o si asistiremos a un incumplimiento de uno o más de sus pilares en 2024.

En ese sentido, si bien es esperable una mejora de la situación en diciembre (dado que saldrían de la medición inversiones y gastos relevantes que se hicieron al cierre de 2022), varios de los factores que han incidido sobre la evolución reciente de ingresos y gastos no revisten una naturaleza transitoria. En ese sentido, tanto el gasto en pasividades como el gasto en remuneraciones ya están creciendo por encima del 4%, a lo que debe sumarse el impacto de la rebaja de impuestos (0,2% del PIB), los gastos ya comprometidos, el efecto electoral y la afectación persistente de los problemas de precios con Argentina (que no se revertirá en el corto plazo).

Ante este escenario, si bien se espera una mejora del déficit hacia el cierre de este año, parece difícil que ese sea un proceso extrapolable que pueda extenderse hacia 2024, como está previsto por el gobierno. Como advirtió el gerente de CPA Ferrere, Nicolás Cichevski, “es poco probable que en 2024 se observe una reducción adicional al 2,7%, tal como prevé el gobierno. Si bien es posible (aunque no necesariamente factible) que el año próximo, como estaba previsto en la última Rendición de Cuentas, la economía crezca un 3,5% y la recaudación aumente un 4,5% en términos reales, si el gasto público aumenta un 2,5% real, el déficit se reduciría solamente en el entorno del 3,2% del PIB”.¹ En efecto, los dos primeros pilares de la regla están bajo tensión de cara al próximo año.

De esta manera, el próximo gobierno heredará una situación similar a la que estaba vigente durante 2019, a pesar de la centralidad que ha tenido el tema fiscal para el actual equipo económico. Cabe recordar, en ese sentido, las sucesivas alertas que en el marco de la campaña hacía por aquel entonces la ministra Azucena Arbeleche. A esto se refirió hace algunas semanas Pablo Ferreri: “La ministra, cuando estaba en la oposición y hacía campaña electoral en 2019, decía que la situación era un desastre. Ahora el déficit es exactamente el mismo. Hubo una represión transitoria del gasto en los primeros años de este período que tuvo que ver con la rebaja de salarios, de pasividades y el freno a la inversión pública. Una vez que esa represión transitoria pasó, tenemos el mismo déficit fiscal”. Y con una deuda pública que es diez puntos del PIB mayor que en aquel entonces, agregó.

En una línea similar se manifestó recientemente el economista Ignacio Munyo, director ejecutivo de Ceres, anticipando que el próximo gobierno no contará con mucho margen de maniobra producto de la “delicada” situación fiscal. En este sentido también se manifestó la Confederación de Cámaras Empresariales, que señaló que el déficit fiscal está en el mismo nivel que tenía antes de la pandemia, “pero con mayor nivel de deuda pública”.

En efecto, el próximo gobierno contará con escaso margen de acción y el tema de la sostenibilidad fiscal tendrá la misma jerarquía dentro de los desafíos macroeconómicos que se abren más allá de 2024. Debe tenerse presente, además, que el escenario internacional podría introducir riesgos adicionales que podrían demandar esfuerzos adicionales.

Por fuera del perímetro

A la situación descrita deben agregarse los riesgos que emergen del aumento de los gastos que están teniendo lugar al margen del denominado “perímetro fiscal”. Meses atrás, los economistas Gabriel Papa y Michael Borchardt enfatizaban la relevancia de estas erogaciones y advertían que la mayor parte del ciclo fiscal-electoral en curso no se va a reflejar en las cifras fiscales que se publican: “Todo el despliegue de obras de infraestructura en curso (rutas, la prometida atención a los asentamientos, Arazatí, entre otras) se hace, al decir del gobierno, por fuera del perímetro fiscal, y, por ende, también pasan por fuera del radar de los tres pilares de la regla fiscal. Estamos hablando de inversiones del orden de 2% del PIB que no se van a registrar fiscalmente y de las que los próximos gobiernos deberán hacerse cargo”.² Con esto se refieren, entre otras cosas, al uso de contratos Cremaf y fideicomisos, que permiten diferir los pagos para no registrarlos al momento en que se realizan.

Sobre esto mismo volvió a insistir Martín Vallcorba la semana pasada, aclarando que, si bien este mecanismo viene siendo utilizado desde 2002, “este gobierno lo ha utilizado más”.³ Además, antes no existía una regla que topeara el crecimiento del gasto: “Este gobierno introdujo la regla fiscal e hizo mucho énfasis en su importancia como señal de su compromiso con la responsabilidad fiscal”. En ese marco, se comprometió a no gastar más de lo que estima que va a crecer potencialmente la economía (pilar dos de la regla). Sin embargo, lo está haciendo por fuera y eso es una “forma de burlar la propia regla fiscal que el gobierno se autoimpuso. Está haciendo una burla a ese tope, porque está gastando por fuera”.

La respuesta del equipo económico

Según consignó Búsqueda la semana pasada, la directora de Política Económica del MEF, Marcela Bensión, defendió la gestión del equipo económico y expresó sorpresa ante las alertas de la oposición y de varios analistas.⁴ Por un lado, aclaró que los datos de octubre “contienen erogaciones realizadas en diciembre de 2022 en infraestructura y test de covid, entre otros, que no se reiterarán en diciembre de este año, lo que mejorará la medición al cierre de 2023”. Por otro lado, aludió al efecto de la sequía y del descenso fuerte de la inflación sobre la recaudación.

“Ante los presagios de que se incumplirán las metas fiscales, no es la primera vez que este equipo económico recibe augurios de que no se cumplirán los pronósticos fiscales y económicos. Incluso se ha dicho que se iba a tener que subir los impuestos. La realidad demostró el buen rumbo y la credibilidad que tiene esta administración”.