La reforma previsional: avances, limitaciones e incertidumbres

El proyecto de reforma de la seguridad social finalmente fue aprobado en el Parlamento en abril y cerró un proceso que había comenzado en 2020 con la creación de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS). Realizar una evaluación global de la reforma es una tarea compleja que involucraría considerar demasiados puntos, lo que excede el objetivo de esta columna. No obstante, intentaré resumir lo que entiendo son puntos en los que la reforma aprobada realiza cambios en la dirección adecuada, algunos puntos que dejan incertidumbres relevantes y ciertos aspectos en los que no existen avances.

La sostenibilidad fiscal

La sostenibilidad fiscal estaba planteada, sin lugar a dudas, como uno de los objetivos que perseguía esta reforma. Se procuró cerrar la brecha proyectada entre ingresos y egresos del sistema, de modo de garantizar, en una perspectiva de varias décadas, el financiamiento de las prestaciones. En este sentido, se concretaron algunos avances, aunque persisten importantes incertidumbres.

Cabe señalar que la reforma no introduce novedades desde el lado del financiamiento, más allá de la potencial reducción del IASS, que surgió de las negociaciones finales al interior de la coalición de gobierno y que opera en sentido contrario a la sostenibilidad y reduce los recursos del sistema. Por el lado del gasto, se realizó un conjunto de ajustes paramétricos (principalmente el incremento de la edad de retiro y cambios en las tasas de reemplazo), además de la eliminación de la bonificación del artículo 28 de la Ley 19.713 (para aquellos que optaran voluntariamente por el régimen mixto), que tienden a moderar el gasto previsional.

Como resultado de estos cambios, el gobierno presentó un conjunto de proyecciones financieras del sistema a largo plazo consistentes con una contención del gasto previsional y con una estabilización de las transferencias requeridas por el sistema, lo que denota avances en materia de sostenibilidad. No obstante, existe un relevante grado de incertidumbre a la hora de afirmar si la reforma efectivamente garantiza la sostenibilidad financiera del sistema. Esto se debe a que las proyecciones presentadas por el gobierno varían significativamente, dependiendo de cuál sea la trayectoria de ajuste del suplemento solidario introducido en la reforma, por lo que existe un claro dilema entre sostenibilidad financiera y suficiencia de las prestaciones.

Mantener la importancia relativa del suplemento solidario en el cálculo de las jubilaciones (ajustando sus parámetros de cálculo por el Índice Medio de Salarios [IMS]) no lograría evitar la tendencia alcista del gasto previsional, el cual se incrementaría hacia finales de siglo en aproximadamente 2 puntos porcentuales del PIB (versus un incremento del orden del 3% del PIB en el escenario sin reforma). Por el contrario, ajustar los parámetros de cálculo del suplemento solidario por Índice de Precios de Consumo (IPC), en un contexto de crecimiento del salario real, sí permitiría evitar la tendencia alcista del gasto previsional, teniendo como contrapartida una reducción relativa de este componente de las jubilaciones con el paso del tiempo, lo que impactaría de manera directa sobre el nivel de las jubilaciones más bajas.

En la medida en que la ley otorga discrecionalidad al Poder Ejecutivo en la elección del sistema de ajuste (incluso con un margen por encima o por debajo de ellos), serán las decisiones de los futuros gobiernos las que vayan determinando cómo se resuelve ese dilema entre sostenibilidad y nivel de las jubilaciones.

Adecuación de la protección a una nueva matriz de riesgos

Un punto discutido en columnas previas es que la reforma previsional, probablemente por los objetivos que se había propuesto el gobierno, no extiende ni moderniza la cobertura de riesgos del sistema de protección social ante los cambios esperados en la matriz de riesgos que enfrentará la población en el futuro.

En este sentido hay dos puntos relevantes. El primero está vinculado al envejecimiento poblacional y al mayor requerimiento de servicios de cuidados que ello provocará. El segundo tiene que ver con el probable impacto de los cambios en el mundo del trabajo, asociados a una potencial transformación del mercado laboral, con ocupaciones que se reducirán de forma relevante, en tanto que otras ganan importancia, lo que puede determinar un período de transición caracterizado por mayor inestabilidad laboral, posiblemente en el marco de contratos más flexibles de trabajo.

En la medida en que la discusión fue acotada al sistema previsional (riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia), la reforma no implicó avances en la construcción de un sistema de protección social más moderno y adaptado a los nuevos desafíos que existirán en las próximas décadas.

Mayor equidad intrageneracional

Cuando hablamos de equidad intrageneracional estamos pensando en que el sistema previsional otorgue el mismo tratamiento a todas las personas de una misma generación, independientemente del instituto previsional al que se aporte o del tipo de relación laboral que se tenga. Pueden existir excepciones justificadas, como un tratamiento más favorable a las jubilaciones más reducidas, pero, en términos generales, implicaría que cada peso aportado al sistema rinda de la misma manera a todos los cotizantes. En este sentido, los avances de la Ley 20.130 fueron escasos.

La creación del Sistema Previsional Común (SPC), que unifica los parámetros de cálculo jubilatorio e introduce el régimen mixto para los diferentes subsistemas existentes en la seguridad social de Uruguay, puede visualizarse como un avance importante en este sentido. Sin embargo, la creación del SPC representa un avance bastante más limitado de lo que se podría pensar.

En primer lugar, porque el SPC finalmente no quedó establecido para todos los subsistemas (la incorporación de la Caja Notarial de Seguridad Social se estudiará luego de un plazo de tres años) e incluye (para los subsistemas involucrados) una convergencia de los parámetros de cálculo jubilatorio, pero no necesariamente de los sistemas de aporte. En este sentido, seguramente existirán en los próximos años trabajadores con un mismo mecanismo de cálculo jubilatorio, pero con diferentes tasas de aportes durante la etapa activa, lo que necesariamente conduce a heterogeneidades en los rendimientos jubilatorios.

En segundo lugar, porque, como se analizó en trabajos previos del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), la mera existencia de diferentes subsistemas no constituye el principal problema de inequidad intrageneracional del sistema previsional uruguayo. Los elementos que generan mayor distorsión del rendimiento jubilatorio (con tratamientos más generosos en términos actuariales) vienen dados por los regímenes de retiros obligatorios en los subsistemas militar y policial y por los regímenes de aportación basados en ingresos fictos para trabajadores independientes (de BPS o de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios).

La ley no genera cambios en las modalidades de aportes fictos para trabajadores independientes, en tanto que los regímenes de retiro obligatorio también se mantienen, por lo que no es esperable una reducción de las inequidades en estos casos. En los regímenes de aporte ficto existirán los mismos cambios en los parámetros de cálculo jubilatorio, que reducen el rendimiento de lo aportado respecto a la situación actual, pero ello no implica que el rendimiento relativo respecto al promedio de los trabajadores se modifique.

En el caso de los retiros obligatorios de los subsistemas militar y policial, por su parte, la convergencia a los parámetros del SPC sí generan un cambio más significativo que el que sufrirá el promedio de los trabajadores, por lo que existiría, en principio, una aproximación de los rendimientos jubilatorios. No obstante, hay que considerar que, en varios casos, la edad de retiro obligatorio se posterga en menos de cinco años (postergación del régimen general), lo que amortiguaría marginalmente la convergencia. Un punto final relevante en este sentido, es que la Ley 20.130 habilita la duplicación de la bonificación otorgada a parte importante de los cotizantes al subsistema militar. En caso de concretarse esta opción, se eliminaría cualquier indicio de convergencia respecto al rendimiento promedio del sistema e incluso es posible que no se registren cambios significativos respecto al rendimiento actual para quienes se beneficien de la bonificación.

Mejor focalización de los subsidios implícitos en las pasividades y equidad intergeneracional

Parte de los problemas de sostenibilidad financiera que muestra actualmente el sistema se explica porque la amplia mayoría de las personas cubiertas recibe durante su etapa pasiva un monto de dinero mayor al que aportaron durante la vida activa, por lo que existe, de esta forma, un alto componente de subsidios implícitos en las pasividades.

La existencia de subsidios en las pasividades no tiene que considerarse un problema de diseño del sistema, ya que los sistemas de reparto (o de beneficio definido), en contraposición a los sistemas de ahorro individual (de contribución definida), se caracterizan justamente por un vínculo no directo entre lo aportado en actividad y lo recibido en la etapa pasiva. La etapa pasiva es un período de mayor vulnerabilidad, por lo que resulta justificable la existencia de subsidios a esta población que sean financiados por impuestos, más allá de la parte de las pasividades financiadas con aportes. No obstante, parece razonable que estos subsidios estén dirigidos, principalmente, a los grupos de más bajos ingresos, mientras que en los grupos de ingresos medios y, fundamentalmente, en los de ingresos altos, la relación entre aportes y prestaciones sea más directa y que el papel del sistema se oriente principalmente a facilitar el ahorro entre las diferentes etapas de la vida.

Estudios realizados en el Cinve muestran, sin embargo, que, en el régimen actual, los subsidios implícitos en las pasividades no necesariamente se concentran en los pasivos de menores ingresos, sino que incluso pasividades elevadas reciben subsidios relevantes, en muchos casos de varios miles de pesos mensuales. Esta situación puede ser mucho más pronunciada en el régimen previo a la reforma de 1996, por el cual generaron causal jubilatoria una parte todavía importante del stock actual de quienes perciben jubilaciones.

Mejorar la focalización de los subsidios implícitos en las pasividades es parte de lo que se buscó en la reforma, en particular mediante la creación del suplemento solidario combinada con la eliminación del beneficio del artículo 28 de la Ley 16.713 para aquellos cotizantes que optaran voluntariamente por el régimen mixto a través del artículo 8 de dicha ley. Esto se debe a que, mientras que el suplemento solidario tiene un diseño decreciente con el valor de las jubilaciones, la bonificación del artículo 28 aplica el mismo porcentaje de beneficio a todas las jubilaciones generadas por el pilar de reparto,¹ independientemente de su monto.

Este punto representa, probablemente, la mejora más relevante en términos de diseño del sistema que incluye la Ley 20.130 de reforma del sistema, ya que permite que parte significativa del ajuste del gasto previsional se concentre en la reducción de subsidios cuya justificación es, al menos, cuestionable. De esta forma, los activos actuales podrán destinar una parte menor de su esfuerzo tributario a financiar estos subsidios, lo que podría, dependiendo de a dónde se orientan los recursos, generar una mayor equidad intergeneracional.

Sin embargo, y aunque no está incluido en la Ley 20.130, las negociaciones finales para la aprobación de la ley habrían involucrado un proyecto de reducción del IASS, que posiblemente se implemente en el correr del año. Esta medida entra en clara contradicción con los avances en materia de focalización de subsidios incluidos en la reforma.

Por un lado, reduce la contribución de la población pasiva al financiamiento del sistema, por lo que, desde un punto de vista de la equidad intergeneracional, genera mayor presión sobre las generaciones en actividad para financiar vía impuestos el conjunto de pasividades. Por otro lado, el IASS, aplicado a las jubilaciones más elevadas, corrige parcialmente el problema de diseño actual del sistema, que otorga un alto componente de subsidios a jubilaciones comparativamente elevadas, puesto que a partir del impuesto se neutraliza parte del subsidio. Esta corrección, obviamente, se reduciría con una nueva rebaja del IASS.

Es así que la negociación final determinará que la focalización de los subsidios implícitos en las pasividades muestre un peor diseño, probablemente durante las próximas tres décadas o incluso más, hasta que empiecen a ser relevantes los jubilados por el nuevo régimen (que comenzará a aplicarse de forma plena a partir de 2043). Habrá que ver las características que finalmente adoptará la anunciada reducción del IASS, pero, en principio, incrementar los problemas identificados en el diagnóstico por unas tres décadas o más antes de comenzar a resolverlos parece una contradicción demasiado importante.

En síntesis

La reforma incorpora algunos elementos alineados a resolver problemas identificados en el diagnóstico del sistema previsional, pero en otros problemas avanza muy poco o no avanza, e incluso en aquellos puntos en los que hay avances existen niveles de incertidumbre sobre el grado de resolución de los problemas. En este sentido, es muy posible que, en un corto período de tiempo, la discusión asociada a cambios en el sistema previsional, y de protección social en su conjunto, vuelvan a estar en la agenda política.

Gonzalo Zunino, director del Cinve y coordinador del Observatorio de Seguridad Social del Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: [email protected]). Entrada escrita para el Blog SUMA del Cinve.