Los cuarentones y las derivaciones fiscales no consideradas de la reforma previsional

La reforma previsional recientemente aprobada puso una fecha límite para que los trabajadores que actualmente tienen entre 40 y 49 años de edad puedan ejercer el derecho que tenían a revocar la afiliación voluntaria a una AFAP (Administradora de Fondos de Ahorro Previsional). Estas personas ahora tienen hasta el 30 de noviembre para asesorarse en el Banco de Previsión Social (BPS) y decidir si revocan la decisión que tomaron tiempo atrás o si la mantienen. A partir de esa fecha, ya nadie podrá dejar sin efecto su afiliación voluntaria a una AFAP.

Previo a la reforma, para gran parte de estos trabajadores la revocación de la afiliación voluntaria a la AFAP no resultaba conveniente. Sin embargo, la reciente reforma cambió sustancialmente las reglas de juego preexistentes, al quitarse la bonificación que antes tenían quienes se afiliaban voluntariamente a una AFAP (se reduce gradualmente a partir de 2033 y se elimina luego de 2043). Bajo estas nuevas condiciones, para muchos de estos trabajadores ahora sí puede ser conveniente la revocación, por lo que podemos estar ante un retiro masivo de afiliados a las AFAP.

Desde el punto de vista fiscal, esto podría traer efectos relevantes. En el corto plazo, las AFAP deben verter al BPS los fondos acumulados en las cuentas de ahorro individual generados a partir de los aportes realizados por quienes decidan revocar la afiliación voluntaria. Este ingreso extraordinario del BPS implicaría una mejora excepcional del resultado fiscal y una baja en el nivel de la deuda pública en el cortísimo plazo. En el largo plazo, se producirá un aumento del gasto del BPS y, por ende, un deterioro del resultado fiscal estructural proyectado. El balance intertemporal de esta cuenta es desfavorable para las cuentas públicas, en la medida en que el retorno de las jubilaciones que paga el BPS es mayor a los fondos aportados. Se trata de un fenómeno que tendrá un impacto fiscal de signo similar al ocurrido con la desafiliación de las AFAP de los cincuentones.

Dado el volumen de recursos en juego, y el destaque que el gobierno ha puesto sobre la mirada estructural de las cuentas públicas a través de la denominada “Nueva Institucionalidad Fiscal”, llama la atención que la Rendición de Cuentas no incorpore estimaciones del impacto fiscal que se espera que esto pueda tener. Tampoco hay menciones a cómo esto modificaría las proyecciones sobre el resultado económico-financiero de la reforma previsional recientemente aprobada. Un cálculo aproximado, hecho a partir de la información disponible en el Banco Central del Uruguay, indica que habría un piso de 310.000 afiliados voluntarios a las AFAP con edades de entre 40 y 49 años, con fondos acumulados de al menos 4% del PIB, que podrían estar en condiciones de ser transferidos al BPS de producirse una revocación masiva.

Para darle transparencia a la información fiscal, la ley de los cincuentones previó la creación del Fideicomiso de la Seguridad Social (FSS) con el objetivo de registrar los fondos que el BPS recibió provenientes de las AFAP y administrarlos hasta el momento de tener que pagar las futuras jubilaciones. Esto le permitió al gobierno informar el resultado fiscal “con y sin cincuentones”, de manera de aislar los efectos coyunturales y extraordinarios de los permanentes. Dados los puntos en común que tienen ambas situaciones, sería deseable que se utilizara el FSS, que se encuentra constituido y en funcionamiento, para administrar los fondos que se vuelquen al BPS a partir de las revocaciones en curso.

A continuación, se presenta un breve resumen para ayudar a comprender la situación y su impacto.

¿Qué modificaciones introdujo la reforma previsional a los afiliados voluntarios a una AFAP?

La reforma del sistema previsional derogó el artículo 2 de la Ley 19.162 de 2013, el cual dejará de regir el próximo 30 de noviembre. Este artículo otorga a los trabajadores afiliados de entre 40 y 49 años de edad la opción de revocar en forma retroactiva la opción prevista en el artículo 8 de la Ley 16.713 de 1995, que permite a quienes perciban ingresos menores a 78.770 pesos (a valores vigentes en 2023) aportar a una AFAP de manera voluntaria por el 50% de sus ingresos.

La revocación no implica una salida del régimen mixto, el afiliado se mantiene en dicho régimen únicamente por los recursos que superen el límite de aportación obligatorio. Lo que cambia es la distribución de aportes históricos y futuros entre el BPS y la AFAP. Con la revocación, la AFAP transfiere al BPS la diferencia de saldos generada por el cambio en la distribución de aportes histórica.

La ventana para revocar la opción prevista en el artículo 8 está abierta desde 2013. Entre marzo de 2013 y julio de 2017, 56.600 personas se asesoraron para revocar el artículo 2. Entre estos, solamente un 20% optó por revocar la opción, lo que generó que las AFAP transfieran 130 millones de dólares al BPS durante todo ese período.¹

¿Por qué tan poca gente revocó la opción hasta ahora y por qué esto cambiaría hacia adelante?

El bajo número de revocaciones registrado hasta el momento se explica, en buena medida, por una bonificación que aumenta en 50% el valor de las prestaciones que paga el BPS a los afiliados voluntarios a las AFAP hasta un salario básico jubilatorio (con bonificación incluida) de 78.770 pesos. Al revertir la opción, el afiliado perdía esta importante bonificación, por lo que en muchos casos a los trabajadores asesorados no les resultó conveniente.

La reforma previsional elimina paulatinamente esta bonificación de 50%, pero, sin embargo, mantiene la distribución de aportes que tenían los trabajadores bajo la promesa de percibir este beneficio. Hay que tener presente que más de 90% de los afiliados activos a una AFAP se incorporaron de manera voluntaria. La reforma modificó estas condiciones, sin compensar de ninguna manera la pérdida ocasionada a estos trabajadores, salvo a aquellos que pudieran verse beneficiados por la creación del suplemento solidario, cuyo valor futuro es incierto, dado que año a año su actualización queda librada a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo.

Esto es lo que podría llevar a que un porcentaje importante de los trabajadores que hoy tienen entre 40 y 49 años se vuelque al BPS a recibir asesoramiento y revoque la opción. El posible impacto fiscal que esto traerá hoy se desconoce, dado que no hay estimaciones oficiales. Cálculos realizados con base en la información parcial disponible alertan que puede llegar a ser importante. Hasta el momento, el gobierno no ha informado que el impacto fiscal de esto vaya a registrarse de manera ordenada y transparente, aprovechando las lecciones aprendidas por la experiencia reciente de la ley de cincuentones. Tampoco se ha expresado al respecto el Consejo Fiscal Asesor. Sería algo muy pertinente, además de ser consistente con el enfoque estructural del manejo de las finanzas públicas en el que tanto énfasis comunicacional ha puesto el gobierno.