De acuerdo a la institución, esta nueva instancia presupuestal se enmarca en un año bisagra en materia económica y en un contexto caracterizado por el desacople entre la generación de ingresos y su distribución.
En lo que refiere al primer punto, el informe hace hincapié en las magras perspectivas de crecimiento que se configuran luego de dos años de rebote y recuperación. Este menor dinamismo reduce las posibilidades de apuntalar el empleo que, si bien superó los umbrales prepandémicos, permanece por debajo de los niveles observados entre 2011 y 2014. Sobre el segundo punto, el documento resalta la disociación entre el crecimiento y su distribución, señalando que buena parte de la población no se ha beneficiado de la reactivación económica que tuvo lugar a partir de 2021.
“En este contexto, la Rendición de Cuentas es la oportunidad del gobierno de ajustar las asignaciones realizadas a comienzos de la administración, que en este caso particular se hicieron en un marco de fuerte incertidumbre, en los inicios de la emergencia sanitaria”.
Sobre la ejecución de 2022
La primera parte del documento aborda la ejecución presupuestal correspondiente a 2022, contrastándola con el año previo y también con 2019. Según indica el Cuesta Duarte, el gasto total ejecutado el año pasado fue 1,8% superior con respecto a 2021, medido en términos reales (es decir, considerando el impacto de la inflación). El gasto presupuestal “propiamente dicho”, que es el que involucra a la Administración Central y a los organismos del artículo 220 de la Constitución, exhibió un incremento equivalente a 3,2%.
Algo similar se desprende al contrastar el gasto total con respecto a 2019, aunque el aumento que emerge de esa comparación arroja un crecimiento más modesto, cercano al 0,5% en términos reales. En el caso del gasto propiamente dicho la situación cambia, en tanto entre 2019 y 2022 se registra un retroceso de 0,4%. Esta caída se explica por la menor ejecución de los organismos del 220 (150 millones de dólares), que contrarrestó el aumento que tuvo lugar en el ámbito de la Administración Central (118 millones de dólares).
De esta manera, “fueron los componentes del gasto vinculados a las transferencias a la seguridad social, los intereses de deuda y otros créditos diversos los que aumentaron entre 2019 y 2022, empujando al alza el gasto total en un marco en que el gasto presupuestal bajó”, concluye el informe divulgado días atrás. En particular, el rubro con mayor aumento fue el correspondiente a créditos diversos (15%), al que pertenecen –entre otras cosas– los pagos realizados en la órbita de las participaciones público-privadas (PPP).
A partir de lo anterior, el instituto del PIT-CNT advierte que los recortes promovidos en el marco del Presupuesto 2020 no fueron compensados con los aumentos asignados en las rendiciones de cuentas que le siguieron, a pesar de los incrementos otorgados a esos rubros. En otras palabras, estos incrementos no fueron suficientes para “igualar los niveles prepandemia”.
Gasto público social
El gasto público social (GPS) incluye los gastos en enseñanza, salud y vivienda, por lo que analizar su evolución es particularmente relevante desde el punto de vista del bienestar. En ese sentido, y como ocurre con el gasto total y el gasto presupuestal, el GPS aumentó 1,6% en términos reales entre 2022 y 2021. La variación positiva se explica por la ejecución en materia de enseñanza y salud, dado que en el caso de vivienda se da una caída entre ambos años.
Cambiando la referencia de comparación hacia 2019, el GPS ejecutado en 2022 muestra un retroceso de 2,1% en términos reales, lo que representa cerca de 93 millones de dólares. El informe destaca, además, que “el acumulado 2020-2022 significó un recorte de unos 411 millones de dólares en las áreas vinculadas al GPS”.
Medido en términos monetarios, el mayor recorte corresponde a la enseñanza, en la que la disminución de la ejecución se estima en el entorno de los 89 millones de dólares (3,2% del presupuesto total destinado a este rubro). Sin embargo, “dado el tamaño de las partidas asignadas, en términos relativos el mayor recorte lo registró vivienda, con una disminución de lo ejecutado de 8,3%, unos 29 millones de dólares”.
Considerando lo acumulado entre 2020 y 2022, enseñanza y vivienda exhiben fuertes retrocesos: 300 millones de dólares en el caso del primero y 100 millones en el caso del segundo. “Dentro de la Enseñanza, tanto la ANEP como la Udelar se vieron alcanzadas por los recortes presupuestarios, siendo la Universidad la más afectada: en 2022 el presupuesto de la Universidad fue 5,8% inferior al de 2019, unos 32 millones de dólares menos. El recorte de ANEP en igual período es de un monto de aproximadamente el doble que el de la Udelar, pero representa un 2,8% del presupuesto total de la institución”.
En lo que refiere a la salud, la comparación punta a punta1 arroja un incremento del gasto medido en términos reales (1,8%; 25 millones de dólares), pero al tomar el acumulado también se constata una pérdida como en los dos casos anteriores. Esto es así en tanto los recortes realizados en 2020 y 2021 –con relación a 2019– fueron mayores al incremento observado en 2022.
Variación del Gasto Público Social (GPS) en términos reales entre 2019 y 2022
| Organismo | En precios constantes de 2022 | En millones de dólares | En porcentaje |
|---|---|---|---|
| ANEP | -2.621 | -64 | -2,8% |
| Udelar | -1.336 | -32 | -5,8% |
| UTEC | 287 | 7 | 27,2% |
| Enseñanza | -3.669 | -89 | -3,2% |
| MSP | 1.441 | 35 | 34,7% |
| ASSE | -426 | -10 | -0,8% |
| Salud | 1.014 | 25 | 1,8% |
| Vivienda | -1.178 | -29 | -8,3% |
| GPS | -3.833 | -93 | -2,1% |
Inversión pública
La comparación entre los primeros 39 meses de esta administración y el mismo período del gobierno anterior arroja un incremento de 200 millones de dólares, aunque esa expansión no alcanza a todos los incisos. Por el contrario, advierte el informe, la mayor parte de los incisos registran una inversión menor en este segundo período. En ese sentido, el incremento agregado se explica “exclusivamente por la mayor inversión en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, en el Ministerio de Defensa y en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial”.
Por su parte, en lo que refiere a las empresas públicas, las inversiones de esta administración son inferiores en 90 millones respecto a la administración previa, siempre considerando los primeros 39 meses de cada una. Con la excepción del puerto, el retroceso de la inversión es generalizado entre los entes públicos. Sumado a esto, el informe agrega que esta última Rendición de Cuentas evidencia que la ejecución de partidas asignadas en crédito fiscal para algunos incisos no alcanzó al 100% durante 2022. “Esto demuestra problemas de ejecución, que agudizan aún más la situación de magros recursos asignados en las partidas”.
En síntesis
El gasto presupuestal se ubicó 0,4% por debajo del nivel vigente en 2019, dado que el incremento del último año no logró compensar los recortes promovidos durante los años anteriores. Considerando además que la economía creció, el gasto presupuestal representa actualmente un porcentaje menor en términos del PIB que el de hace tres años.
Asimismo, las áreas e incisos que conforman el GPS se vieron particularmente afectadas por los recortes. Concretamente, “en 2022 el presupuesto ejecutado por estas fue 2,1% inferior al de 2019 (unos 93 millones de dólares). La de la enseñanza y la de la vivienda fueron las áreas más afectadas, con caídas en el presupuesto ejecutado en 2022 de 3,2% y 8,3% respectivamente en la comparación con 2019”.
Asignaciones incrementales 2023 y 2024
La presente Rendición de Cuentas, que es la última con iniciativa de gasto para este período de gobierno, propone un incremento de aproximadamente 2.860 millones de pesos para 2024 (70 millones de dólares). La prioridad a efectos de la asignación de estos recursos está alojada en la salud mental y las adicciones. En ese sentido, se destinarán cerca de 800 millones de pesos (20 millones de dólares) a la prevención, promoción, tratamiento, inclusión y rehabilitación en el marco del Plan Integral de Salud Mental y Adicciones.
Como advierte el documento: “Llama particularmente la atención la ausencia de recursos adicionales para la enseñanza, a pesar de que esta ha sido calificada de prioridad para el gobierno y de que tanto ANEP como Udelar realizaron un pedido presupuestal de cara a esta Rendición (ANEP en el orden de los 2.500 millones de dólares y la Universidad de aproximadamente 6.000 millones de pesos)”. Puesto que actualmente el presupuesto destinado a la enseñanza representa el 4,3% del PIB2 y dado el “congelamiento” previsto en esta última instancia fiscal, el objetivo de llegar al 6% del Producto está cada vez más alejado.
Aspectos adicionales
Transformación del Estado
Desde la Oficina Nacional de Servicio Civil se está promoviendo una “especie de reforma en el Estado” que incluye –entre otras cosas– un nuevo sistema de retribuciones y perfiles, así como una escala retributiva para el ingreso a la función pública con mínimos y máximos salariales.
Sobre esta iniciativa, que pretende implementarse en el contexto de un plan piloto en 2024, el Cuesta Duarte advierte por la falta de consenso entre las partes y señala esto que todavía no ha formado parte de las negociaciones con los sindicatos públicos, como se establece en el marco de la Ley de Negociación Colectiva.
Recuperación salarial
Pese al compromiso de iniciar la recuperación del poder de compra durante el año pasado, los salarios del sector público cayeron 0,6% con respecto al año anterior. Cabe destacar que, si bien este retroceso es bastante generalizado a nivel de los incisos, escapan a la tendencia las remuneraciones correspondientes a Defensa e Interior, que aumentaron por encima de la pauta general.
Con este panorama, se dispusieron por concepto de recuperación salarial incrementos por encima de la inflación proyectada para 2023, que se estiman entre 2% y 1,5%. Y a pesar de que algo similar se prevé de cara a 2024, “no alcanzará con todo el período de gobierno para igualar los niveles de poder de compra prepandemia”.
Modificaciones del IASS
Son varios los argumentos desplegados por el Cuesta Duarte para ilustrar que se trata de una medida equivocada. Primero, implica un nuevo alivio tributario para el 25% de los pasivos que perciben mayores ingresos, “incluyendo a los 2.000 jubilados o pensionistas que cobran pasividades superiores a 300.000 pesos al mes”. En contraste con esto, se resolvió no otorgar incrementos adicionales para las jubilaciones mínimas. Debe tenerse presente que las jubilaciones que pagan este impuesto cuentan con un alto componente de subsidios implícito, que si bien se moderó continúa presente. “En los casos más extremos de la Caja Militar, hay personas cobrando ocho veces más de lo que les correspondería de acuerdo a lo que aportaron y son las mismas que se van a ver beneficiadas por las dos rebajas de IASS anunciadas durante este año”.
Segundo, supone una renuncia fiscal en favor de este sector particular de la población en un contexto caracterizado por el aumento de la pobreza infantil. En efecto, la pobreza entre los menores de seis años pasó de 17% a 20% entre 2019 y 2022. De esta manera, se realiza un sacrificio fiscal en sentido regresivo que limita la capacidad de destinar recursos adicionales a paliar una problemática de primer orden en términos de justicia y de las perspectivas de desarrollo y aumento del bienestar social a mediano y largo plazo.
Tercero y último, la medida no es consistente con la reforma jubilatoria recientemente aprobada para darle sostenibilidad financiera al sistema. En ese sentido, la rebaja del IASS merma los recursos con los que cuenta la seguridad social y tensiona, por esa vía, los equilibrios financieros a mediano plazo.