El modelo de hub y las tarifas portuarias

A partir de la extensión de la concesión de la Terminal de Contenedores del Puerto de Montevideo, realizada por el Poder Ejecutivo en 2021, se reeditó la discusión acerca del modelo de puerto que el país precisa. Esta discusión ya había tenido una importante repercusión a partir del reclamo de la Unión de Exportadores del Uruguay (UEU) en 2018 por las tarifas portuarias a la exportación, que se concentraron en los cobros de las terminales portuarias por la tarifa básica, es decir, para contenedores que no requieren servicios especiales, tales como frío o almacenaje extra. Estos costos son de gran relevancia para la competitividad de las exportaciones. Un estudio de 2019 estimó que el conjunto de tarifas portuarias representaba el 2% del valor FOB en la carne bovina y la leche en polvo, y el 7% en el arroz o la madera contenerizada. Estos productos representaban la mitad de los contenedores de exportación de ese año.

En este artículo voy a mencionar un aspecto que no trata directamente la cuestión de la extensión, sino de forma más general sobre el modelo de puerto hub que Uruguay promovió por lo menos desde la Ley de Puertos. Creo que algunos preceptos de este modelo son importantes para entender algunos de los conflictos actuales y también la necesidad de reexamen de las tarifas portuarias.

Por un puerto hub pasan mercaderías que no tienen ni origen ni destino en el territorio nacional, sino que utilizan la infraestructura como punto intermedio para su destino en otro lugar. Simplificando, si un contenedor usa solamente la infraestructura de la terminal y se embarca unos días después en otro buque, se trata de un trasbordo. Este movimiento representó el 56% de los contenedores descargados en 2022. No hay puerto en la región que tenga ese mix de negocios. También son tráficos hub los contenedores que se descargan en el puerto de Montevideo y transitan por el territorio del país para ser finalmente consumidos en el exterior, denominados tránsitos. Estos pueden tener servicios logísticos de diverso valor que van desde el embarque en un camión y su traslado a la frontera hasta la desconsolidación, el fraccionamiento, el reetiquetado y un largo etcétera que se realiza en zonas logísticas tales como el puerto, el aeropuerto y las zonas francas. El 11% de los contenedores llenos descargados en Montevideo en 2022 forma parte de este segundo grupo, y el principal flujo corresponde a los camiones que se trasladan desde Montevideo hasta Salto Grande con Paraguay como destino final.

Un estudio¹ mostraba que entre 2018 y 2020 aproximadamente la mitad de la mercadería (en valor) que salió del país por un paso de frontera terrestre era mercadería no originaria del país, lo que da cuenta de la importancia de este tipo de negocio para el sistema. Los tránsitos, junto con la mercadería de importaciones y exportaciones, constituyen los tráficos house to house del puerto.

La política de ser un puerto hub implica que se estimula la llegada de buques de gran tamaño, que requiere aumento de calado y costosa infraestructura de grúas en terminales, entre otros activos. Las inversiones portuarias más recientes públicas y privadas van en la dirección de facilitar esta infraestructura. También la estructura tarifaria de los principales agentes del sistema prioriza claramente este tipo de negocio. La apuesta por ser un puerto hub también obedece a otras consideraciones de tipo geopolíticas, a las que no me referiré en este artículo.

La política de puerto hub promueve la exportación de servicios logísticos² bajo la premisa de que a través de un mayor tamaño del sistema se favorecerá también a la eficiencia del comercio de bienes. Sin embargo, el puerto hub tiene externalidades positivas y negativas sobre el comercio de bienes.

Por un lado, favorece la conectividad a través de mayores servicios de ultramar. Actualmente Montevideo recibe semanalmente nueve servicios de ultramar, con sus correspondientes servicios de cabotaje que conectan a la región. El índice de Conectividad Marítima Global de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) muestra claramente cómo Montevideo ha ido escalando posiciones respecto a sus puertos de referencia entre 2006 y la actualidad.

En 2020,³ el 84% de los contenedores de exportación se embarcaron directamente hacia la región de destino, sin pasar por un puerto regional. Con Asia y Europa la conectividad relativa es mayor que con América, donde un sexto de los contenedores trasbordó en puertos brasileños. Tener que transbordar en puertos intermedios retrasa las cadenas logísticas algunos días. Adicionalmente, los fletes que paga el comercio exterior aparentemente serían similares a los que se abonan en Brasil y Argentina. En síntesis, ser un puerto hub le da al comercio exterior nacional una conectividad marítima relativa que no tiene en otros rubros, por ejemplo, el transporte aéreo de pasajeros y mercaderías. Esta es la externalidad positiva.

Del otro lado, abastecer al puerto de Montevideo con buques grandes en vez de buques medianos genera mayores costos de escala a la naviera. La mayoría de los costos de escala están asociados al tamaño de los buques, puesto que las tarifas están definidas a partir del tonelaje de registro –bruto o neto– de los buques. En 20 años el tonelaje de los buques más grandes se ha triplicado en Montevideo. En los costos de escala intervienen el Uso de Puerto y Muelle (Administración Nacional de Puertos [ANP]), las tarifas de Prefectura (tasas de faros y salvataje), el remolque (duopolio privado), lanchaje de prácticos (monopolio de la Sociedad de Prácticos), el practicaje (regulado con barreras a la entrada y tarifa definida por decreto) y las tarifas que cobra la terminal. Estas últimas son críticas en la negociación entre ambos agentes para los contratos en la competencia intraportuaria e interportuaria por ser el lugar elegido por las navieras para concentrar la carga.

Las terminales ofrecen a las navieras un handling fee bajo para que la línea naviera utilice dicha terminal. Pueden hacer esto si, por otro lado, como suele ocurrir, no tiene restricciones para recuperar los gastos cobrando a la otra punta del negocio: los dueños de la carga house to house.

Todos los costos de escala son recuperados por las navieras al cobrar la Terminal Handling Charge (THC), pues se supone que está definida sobre estos costos. Solamente los contenedores house to house pagan THC. No es muy fácil encontrar costos comparativos por puerto del THC de las navieras, pero algunas los publican, por ejemplo, la empresa Hapag Lloyd. Montevideo es un poco más caro que todos los puertos del Atlántico Sur que figuran y mucho más caro que los de Chile. Los representantes de las navieras en Montevideo aseguran que algunas de las tarifas al buque que se cobran en Montevideo son extraordinariamente altas e hicieron una consulta a la Comisión de Defensa de la Competencia para el caso de los Prácticos, que emitieron en 2017 un fallo no vinculante con recomendaciones para facilitar la competencia en el sector,⁴ pero sobre las que no se ha avanzado hasta el momento. Entonces, barcos más grandes que los que requiere el comercio exterior nacional, unidos a tarifas no competitivas, repercuten en mayor THC para los exportadores, importadores y la carga en tránsito. Esta es la primera externalidad negativa.

Además de los cobros al buque, los servicios portuarios le cobran directamente a la carga house to house. Las terminales le cobran tarifas básicas (que tienen nombres variados y aquí llamaremos logistic fee + PBIP) y están en el centro de la disputa mediática entre la UEU y las terminales. Adicionalmente, cobran almacenaje si no se ingresa en el período ventana (tres o cuatro días dependiendo de terminal y servicios) y otros servicios solicitados por el dueño de la carga.

Una particularidad de esta disputa, que provoca malentendidos entre los no familiarizados con el tema, es que los operadores de comercio exterior no son verdaderos clientes de las terminales, sino que son usuarios pasivos de estas, ya que ellos contrataron una compañía naviera si pagaron el flete o ni siquiera eso si este corre por cuenta de la contraparte del negocio.⁵ Lo único que pueden elegir es concretar la operación de comercio o no, pero no el prestador. El modelo de competencia genera que las terminales compensen a la carga la tarifa (handling fee) que negociaron al buque. Nuevamente, un puerto con alto peso de los trasbordos genera mayor predisposición a cobrar a la carga house to house. Esa es la segunda externalidad negativa.

Adicionalmente a este esquema, el otro actor mandatorio en los costos a la carga es la ANP. La tarifa a la mercadería embarcada y desembarcada por Montevideo se factura al dueño de la carga. Esta tarifa representó el 60% de los ingresos totales de la ANP en 2022, los cuales ascendieron a 181 millones de dólares. La importación contenerizada representa la parte del león de esta recaudación: 75 millones de dólares, mayor al resultado operativo neto de la ANP del año pasado, que a su vez volcó a rentas generales 11 millones de dólares. Para tener una idea del costo de esta tarifa, en los dos últimos meses los lavarropas pagaron tarifa a la mercadería 4,5% del valor del producto, los aparatos de aire acondicionado 2,8% y las heladeras 4,3%. Sólo por comparación, la bastante controversial tasa consular grava 5% a las importaciones extrazona.

Los costos de comercio son altos en Uruguay y su contracara es que se importa y exporta muy poco dado el tamaño y el nivel de ingreso del país. Este es un diagnóstico bastante consensuado. Los resultados de estos costos son elocuentes en términos de la dificultad para concretar nuevas inversiones en sectores estratégicos y para mantener la competitividad. El país debe evaluar sus políticas de competencia en el sector portuario para evitar que conductas rentistas –públicas y privadas– empañen los resultados positivos de la política de puerto hub.