La importancia del agua para la producción
Nuestro país tiene un régimen pluviométrico que, en promedio, permitiría desarrollar la actividad agropecuaria con buenos resultados. Sin embargo, la alta variabilidad del régimen de lluvias, asociada a suelos de variada capacidad de almacenamiento de agua, determinan un ambiente productivo diverso y altamente restrictivo en la mayoría de los años.
Las disponibilidades de toma de agua para el desarrollo futuro del riego están acotadas al río Uruguay, el Río Negro y la Laguna Merín. En el resto de la red hidrográfica nacional, el uso del recurso está limitado por los permisos de toma ya expedidos; además, es necesario respetar los caudales ambientales que los cursos requieren.
Para aumentar y estabilizar la productividad agropecuaria se requiere promover la construcción de reservas estratégicas de agua, multiprediales y/o prediales. Esa disponibilidad de agua permitiría, por un lado, promover el desarrollo agrícola asegurando el potencial de cultivos y pasturas. Por otro lado, también permitiría el suministro de granos y agua de calidad para la alimentación ganadera, lechera, aviar y porcina, aumentando la productividad en los diferentes sistemas productivos. Adicionalmente, el adecuado diseño de los sistemas de reserva de agua facilita la amortiguación de los excesos hídricos, evitando la afectación a centros poblados, infraestructura vial, etcétera.
El rol estratégico de las represas multiprediales
La construcción de represas multiprediales de uso asociativo permitiría el acceso al agua de productores que hoy no disponen de las condiciones topográficas, de escala y/o económicas, para hacerlo aisladamente.
La viabilización de estas obras a partir de exoneraciones impositivas y otros incentivos representa, además, una estrategia de “sacrificio fiscal descentralizado” que promueve la inversión en zonas que normalmente no son receptoras significativas de la misma.
La construcción de infraestructura de uso compartido o multipredial genera beneficios tanto en lo constructivo como en lo productivo, aspectos que redundan en eficiencia económica general y permiten seleccionar la mejor ubicación de las represas en las cuencas, resguardando mejor los servicios ambientales de dichos ecosistemas.
Asimismo, la implementación de represas de uso compartido facilita el acceso al agua de la agricultura familiar y de la “clase media rural”, permitiendo el aumento y la estabilización de su producción, tanto vegetal como animal.
Simultáneamente, la instalación y operación de estos sistemas asociativos de almacenamiento y distribución de agua promueve nuevos procesos de desarrollo local y territorial, con creación de empleos a partir de la nueva dinámica productiva, aplicación de más tecnología, crecimiento de los servicios logísticos, entre otros.
La política implementada desde 2015
Entre 2013 y 2015, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) elaboró la estrategia de fomento de la agricultura irrigada en Uruguay, contemplando las siguientes dimensiones:
- Marco legal propicio a las inversiones públicas y privadas.
- Institucionalidad adaptada al desafío del desarrollo del riego sostenible a nivel nacional.
- Cuadro de intervención pública y privada con sostenibilidad ambiental.
- Organizaciones de regantes adaptadas y sostenibles para la gestión futura de los proyectos.
- Promoción de proyectos nuevos adaptada a la diversidad de condiciones.
- Modernización y consolidación del riego existente.
- Financiamiento adaptado e incentivador para la inversión privada optimizando los recursos públicos.
- Investigación respondiendo a las necesidades actuales y anticipando las evoluciones futuras.
- Transferencia de conocimiento llegando a todos los actores involucrados.
- Coordinación necesaria con otros sectores para crear las condiciones de un fomento sostenible del riego.
- Monitoreo de la implementación y evaluación de impacto de la estrategia de desarrollo del riego.
Posteriormente, en octubre de 2017 se avanzó aprobando una ley con la visión de impulsar el desarrollo equitativo a través de múltiples instrumentos diferenciados, posibilitando que la pequeña y mediana producción pueda acceder a dicha tecnología con base en nuevas formas de inversión en infraestructura para riego. Además, desde el Ejecutivo se han impulsado mejoras en las condiciones para descontar impuestos futuros vinculados a las inversiones y se amplió la disponibilidad de la información geográfica a nivel general y específica para estimar y gestionar fuentes de agua, así como identificar cuencas con potencial de riego.
En paralelo, con financiamiento externo se implementaron estudios de casos en función a las necesidades recogidas en los diferentes territorios y planteadas por las organizaciones de productores. Además, se apoyó con financiamiento parcialmente no reembolsable a 16 iniciativas denominadas Estrategias Asociativas de Agua para la Producción (EAAP), que consistían en la instalación de sistemas de riego y agua para consumo animal, en campos de uso asociativo monitoreados con el objetivo de evaluar los resultados a nivel económico, social y ambiental. Estas experiencias constituyeron espacios de sensibilización al uso de la tecnología y demostración de los impactos reales en todas sus dimensiones. Adicionalmente, se apoyaron miles de proyectos individuales para cofinanciar fuentes, sistemas de distribución de agua predial, sombra y empotreramiento, para una mejor adaptación al cambio climático en productores de todo el país.
En los últimos años el crecimiento del riego estuvo concentrado en el sector de productores de mayor escala. Se viabilizó a través de la utilización de los incentivos otorgados por la ley de promoción de inversiones, que beneficia exclusivamente a los productores de mayor escala tributarios de IRAE. Lo que ha estado ausente es la promoción de una mejor focalización hacia proyectos asociativos o multiprediales que tienen ventajas desde el punto de vista social, económico y ambiental, pero son más complejos de implementar.
Todos los análisis de impacto realizados por los sucesivos gobiernos y las organizaciones de productores plantean como necesario dar pasos en una serie de aspectos contemplados en la estrategia 2015. Ello incluye mejorar la normativa y ajustar las condiciones impositivas y de financiamiento. El objetivo sería dar un nuevo impulso al riego, con el Estado como facilitador de procesos privados, con el rol de corregir las asimetrías de escala y de promover la evolución de la agricultura familiar, media y empresarial, hacia formas más eficientes, resilientes y sostenibles de producir.
Lineamientos para un Plan de Inversión de riego y agua para la producción en Uruguay
Es imprescindible planificar, diseñar y gestionar una estrategia nacional de riego y agua para la producción, donde se definan prioridades y se articulen las intervenciones públicas y privadas, en el marco de una política nacional de aguas.
El primer paso implica diseñar un sistema de gobernanza que incluya a toda la institucionalidad (pública y privada), integrando a la esfera pública de los Ministerios, Institutos y otros organismos, pero también con inclusión en las organizaciones representativas del sector privado. Estas últimas encuentran su principal fortaleza en el vínculo directo con los productores beneficiarios y, además, tienen antecedentes en la construcción de estrategias para enfrentar los desafíos de escala y acceso a recursos e infraestructuras.
A continuación, se enumeran algunos elementos centrales para tener en cuenta en ese proceso:
a) Contemplar, tal como se formuló en la Estrategia 2015, los cuatro niveles de proyectos de riego y suministro de agua:
- Proyectos individuales o asociativos para la producción familiar.
- Proyectos individuales de tipo empresarial.
- Proyectos multiprediales asociativos de carácter mediano.
- Proyectos asociativos multiprediales con obras de almacenamiento (embalses) de gran porte y estratégicos con fines múltiples.
b) Avanzar con las definiciones de bonificaciones tributarias promoviendo mejoras en las diferentes modalidades de tributación, donde lo central es que los instrumentos deben ser diseñados para promover inversión en obras eficientes, pero más difíciles de concretar por la complejidad de las asociaciones y procesos a cumplir, integrando escala territorial y seguridad ambiental, así como contemplando productores de diferente tamaño.
c) Impulsar el trabajo interinstitucional entre el Ministerio de Ambiente, MGAP, Udelar, UTEC, INIA, BROU, UTE y otros, con el propósito de actualizar los trabajos de modelos hidrológicos por cuenca, para cuantificar mejor las cantidades de escurrimientos para cada estación y ajustar los caudales ambientales en función de los valores reales.
d) Incrementar la investigación y transferencia de tecnologías de sistemas de producción con riego y ampliar la capacitación de técnicos (Udelar, UTEC, Universidades Privadas), operarios y productores. Es necesario tener acreditación de técnicos para riego (de igual forma que existe para Planes de Uso, Manejo y Conservación de Suelos en la agricultura de Secano). En la capacitación para operarios, es necesario fortalecer capacidades en UTU.
En lo que respecta a productores, es necesario realizar una sensibilización sobre los impactos del riego en el país. Un claro ejemplo es Regadores Unidos del Uruguay, como la asociación que está haciendo hoy más esfuerzos para la difusión del riego entre productores y que se debe complementar fuertemente con intervenciones de diferentes actores públicos.
e) Definir espacios interinstitucionales para la Evaluación Ambiental Estratégica por cuencas. Esto es relevante para la definición de políticas referidas a posibles emprendimientos a desarrollar en el futuro (urbanos, industriales y agropecuarios).
f) Analizar alternativas de financiamiento a mediano o largo plazo, para asegurar que se promueva el agua para la producción. Además de las líneas de crédito existentes, se deben analizar otras alternativas que permitan captar y reorientar recursos para realizar las inversiones a mayor escala.
g) Generar estrategias asociativas que den escala y competitividad a los productores familiares y medios. En aquellos casos donde las dificultades para la adquisición y transporte del agua hagan inviables los proyectos, el Instituto Nacional de Colonización podría analizar alternativas. Una posibilidad es la figura de la Colonia de agua, que permita adquirir predios en puntos estratégicos de las cuencas, construir embalses y aportar a la distribución de agua en la cuenca media y baja con criterios de viabilidad ambiental, económica, social y territorial.
h) Articular con UTE el desarrollo de una red de distribución de energía eléctrica que acompañe el desarrollo del riego, que dado los costos de inversión para una utilización estacional requerirá una planificación en conjunto con los productores y otros actores del territorio a los efectos de generar un plan de expansión en función de prioridades acordadas en una lógica territorial.
i) Fortalecer capacidades técnicas, recursos económicos y equipamiento técnico de la DINAGUA (MA) y la Dirección General de Recursos Naturales (MGAP), a efectos de promover estrategias conjuntas, monitoreo de calidad y cantidad en cursos de agua, así como evaluación de impactos.
En definitiva, Uruguay tiene en la gestión del agua la mayor oportunidad en el corto plazo para aumentar y estabilizar la producción de forma sostenible y paralelamente promover un desarrollo territorial genuino con creación de empleos de calidad en la producción y los servicios conexos. Para ello se requieren tres acciones centrales:
1) Definir políticas claras e instrumentar la normativa vigente, así como implementar una gobernanza proactiva.
2) Ajustar los instrumentos de promoción de la inversión privada en riego y manejo del agua, así como los mecanismos de apoyo financiero a la agricultura familiar y media, a las estrategias asociativas y a los proyectos multiprediales.
3) Redefinir los caudales ambientales desde una perspectiva basada en ciencia y con visión ecosistémica, especialmente en los cursos de agua intermitentes. Para eso se requerirá la sinergia con la Universidad y la Academia, buscando integrar la viabilidad ambiental y la económica en el análisis.
Las ideas expresadas en este artículo se basan en un trabajo publicado recientemente, que fue llevado adelante por el Instituto Juan Pablo Terra con el aporte de un grupo muy amplio de referentes sectoriales titulado: Agro y Desarrollo. Aportes para la transformación productiva del país. Disponible en: https://institutojuanpabloterra.org.uy/document/29-agro-y-desarrollo/