Ley de vivienda promovida: beneficia a inversores y a la industria, pero no facilita acceso a sectores bajos y medios

La ley de vivienda promovida tuvo un efecto revolucionario en el mercado, sobre todo en la promoción de nuevos proyectos y en la renovación edilicia; sin embargo, no ha logrado facilitar el acceso a la vivienda en los sectores socioeconómicos bajos y medios de la población, indicaron a la diaria distintos especialistas.

“La gran beneficiada es la industria de la construcción, todo lo que fue la promoción privada, debido a que las exoneraciones tienen un carácter millonario. Es un negocio muy fructífero para la industria de la construcción. Si uno toma desde que comenzó la ley de vivienda promovida, hay un promedio de entre 50 y 70 millones de dólares por año en exoneraciones. [...] Pero no se cumplió con que pueda servir para la gente que está en déficit habitacional”, afirmó a la diaria el secretario general de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (Fucvam), Gustavo González.

Según un informe realizado por InfoCasas, el 83% de apartamentos comprados bajo régimen de vivienda promovida fue para inversión. Sólo 17% fue para “vivienda de uso personal”.

En el reporte se señala que después del cambio en la reglamentación impulsado por el gobierno, la oferta creció 70% y los proyectos comprendidos bajo la ley fueron un “gran llamador para extranjeros”.

“Respecto a si la ley pudo facilitar el acceso a los sectores medios y medios bajos, queda claro que no (...) Ha funcionado más en aras de la rentabilidad y de una reserva de valor del sector privado, y no como la posibilidad de acceder a una vivienda en los sectores medios y medios bajos”, afirmó, en diálogo con la diaria la diputada frenteamplista Lucía Etcheverry.

Por su parte, el arquitecto y magíster en Estudios Urbanos por la Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina) Leonardo Altmann dijo a la diaria que a pesar de que la ley fue “positiva”, hay “muchos reparos” en que haya podido “facilitar el acceso a la vivienda en los sectores socioeconómicos bajos y medios de la población”.

“Este tema es el que por ahora no se ha cumplido. Creo que los diferentes ajustes en la reglamentación han ido alejándose de la posibilidad de cumplir este objetivo. Hablo del tema de la reducción y después del levantamiento de los topes. [...] Pero no se le puede pedir a esta ley solucionar por sí sola el acceso a la vivienda de los sectores medios. Por otra parte, el escenario de mayor estímulo o renuncia fiscal y menor contraprestación, es decir los topes, por parte de los privados hace perder el equilibrio del planteo inicial de que ganen sector público y privado”, afirmó Altmann, que además es investigador del Sistema Nacional de Investigadores de la ANII, del Centro Universitario Regional Este y de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo.

“Gran negocio” y “falsa oposición”

Para el secretario general de Fucvam, las personas que están en el déficit habitacional no tienen capacidad de ahorro, por lo que no van a poder comprar a los precios que están colocando las viviendas. “Por un monoambiente, 108, 110, 112.000 dólares. Por un dormitorio, 120, 130.000 dólares. Esto es para sectores medios y medios altos. Para la clase trabajadora, que no tiene capacidad de ahorro, es imposible”, afirmó. Asimismo, consideró que es un “gran negocio para la industria de la construcción”.

“A mi juicio, es vergonzoso para el país. Vergonzoso. No me cabe duda de que esta ley lo único que ha hecho es llenarles los bolsillos de plata a los inversores. [...] Dieron un espacio para los sectores medios altos y medios, y después hoy en día se está dando para inversiones que vienen hasta del extranjero”, complementó.

En contraposición, Altmann consideró que existe una “falsa oposición” entre el beneficio para las empresas en detrimento del acceso a la vivienda. “La ley fue exitosa desde el punto de vista del incremento de la inversión en áreas de la ciudad que hace tiempo no tenían promoción en desarrollo de vivienda nueva. Ha sido exitosa en lo que tiene que ver con sostener la actividad de la industria de la construcción y el volumen de inversión asociado. Para otros efectos más complejos, me parece que no tenemos elementos suficientes como para hacer un acercamiento un poco más robusto”. Como la ley ha tenido una trayectoria que no es uniforme, es necesario tener “cautela” para observar sus efectos, indicó Altmann.

“Creo que como academia tenemos una agenda desafiante para testear alguna de estas hipótesis que son las que realmente sobrevuelan cuando se dan estas transformaciones en el stock construido [...] Con la información que se dispone de los proyectos por parte de la Agencia de Vivienda y de algunas estimaciones que se pueden hacer con datos del Instituto Nacional de Estadística, no podemos ser tajantes en muchas de esas afirmaciones”, agregó.

Otras cifras

Los datos brindados anteriormente por InfoCasas suscitaron polémica, y el director ejecutivo de la Asociación de Promotores Privados de la Construcción dijo a El Observador, el 26 de febrero, que “disentía con el porcentaje”, a pesar de que no lo sabía a “ciencia cierta”. En su visión, el “60% se vende a usuarios y 40% a inversores”.

Según una nota publicada por el diario argentino El Economista del 25 de setiembre, ciudadanos de ese país compran inmuebles por diez millones de dólares al mes en Uruguay. En dicho reporte se señala que “son más del 22% de quienes adquieren las viviendas construidas bajo un régimen de estímulo fiscal considerado un éxito por autoridades y empresarios”. En el artículo se afirma que “en algunas zonas de Montevideo los edificios crecen como hongos después de la lluvia”, y asegura que “se trata, la mayoría, de proyectos construidos bajo una ley de vivienda promovida”. “En 12 años se construyeron 1.200 edificios, 33.000 viviendas y 12.000 garajes, con una inversión total de 3.200 millones de dólares; la tercera parte de ese monto global provino de inversores extranjeros”, informó dicho medio.

Efectos positivos

Altmann consideró, en diálogo con la diaria, que los efectos de la ley en la ciudad son “variados” y dependen del tipo de población que se esté considerando. “Yo creo que hay efectos importantes en la renovación edilicia de un sector de la ciudad. Había mucha vivienda vacía en especulación, no estamos hablando de que todo lo que renovó o construyó la vivienda fue desplazamiento y gentrificación, estamos hablando de viviendas que en muchos casos estaban vacías o inmuebles que no estaban siendo ocupados”, aseveró. Afirmó también que no es una ley que haya tenido efectos negativos sobre la ciudad, sino que, por el contrario, han sido “positivos” por el “direccionamiento de inversiones inmobiliarias, reactivación y renovación edilicia”.

En contraposición, González consideró que uno de los objetivos de la ley, que era construir en “zonas vacías”, “no se cumplió totalmente”. Dijo que a pesar del “boom de la construcción” que se está dando en la zona de Cordón, hay que observar cuántas viviendas están habitadas y cuántas permanecen vacías.

Por su parte, Etcheverry consideró que la ley permitió “dinamizar” barrios y zonas de las ciudades “deprimidas”, donde el capital por sí solo no tenía interés en invertir. Destacó que la ley también facilitó la creación de nuevos empleos en la industria de la construcción.

¿Qué dice la Ley 18.795?

La normativa llamada “Declaración de interés nacional. Mejoras de las condiciones de acceso a la vivienda de interés social” fue publicada el 12 de setiembre de 2011. La ley brinda un régimen de beneficios para aquellos proyectos de inversión que implican la “construcción, refacción, ampliación o reciclaje de inmuebles con destino a la vivienda de interés social”.

Según el artículo 3, los proyectos beneficiados deben cumplir alguna de las siguientes condiciones: ampliar la cantidad de viviendas de interés social disponibles, facilitar “el acceso a la vivienda de los sectores socioeconómicos bajos, medios bajos y medios de la población”, contribuir a la “integración social”, mejorar las condiciones de financiamiento y garantía para la adquisición o el arrendamiento, y fomentar la “innovación tecnológica” en materia de construcción edilicia.

En 2020, el gobierno flexibilizó la normativa con la idea de “reactivar la economía”, según palabras del presidente de la República, Luis Lacalle Pou, y modificó algunas disposiciones, entre ellas, la que establecía topes de precios, tanto para la venta como para el alquiler de unidades, así como la cantidad de viviendas que se podían construir bajo este régimen en un mismo edificio, y habilitó la construcción de monoambientes en esta modalidad.

La diputada Etcheverry dijo a este medio que “los beneficios finalmente fueron sólo destinados a los inversores”.

“En lo que era la reglamentación original, de 2011, había un mayor equilibrio para que fuera en beneficio del Estado y del sector privado. A partir del 2020, los cambios inclinan más la balanza hacia uno de los sentidos. Entonces, me parece que aquí el esfuerzo fiscal y las exoneraciones que realiza el Estado no están llegando al público objetivo”, agregó.

La consultora Exante señaló el 16 de febrero en la red social X que las modificaciones del gobierno permitieron que el régimen de vivienda promovida tuviera un “impulso relevante”, “impulsando en los últimos tres años más del doble de proyectos”. El incremento de la cantidad de proyectos promovidos supuso un “aumento grande” de la oferta de nuevas viviendas en el mercado, indicó, al mismo tiempo que difundió un gráfico en el que se muestra que mientras que en 2020 se crearon 2.477 viviendas, en 2023 fueron 4.751, lo que promovió en los últimos tres años más del doble de proyectos.

¿Qué pasó con los alquileres?

Con respecto a algunos análisis que sostenían que la ley de vivienda promovida había bajado el precio de los alquileres, Altmann consideró que “no hay datos contundentes” que permitan plantear que hubo un descenso significativo.

Si se observan los datos por centro comunal desde 2022, en el área central de la ciudad, que corresponde al municipio B y donde más del 40% de las personas alquilan, “no hubo un descenso en la incidencia del alquiler promedio respecto a los ingresos a pesar de que se produjo el principal shock de la ley de vivienda promovida en esa zona”, indicó.

“Lo único que podemos de alguna manera pensar es que en la situación actual de Montevideo, en los territorios donde tenemos un porcentaje muy importante de gente alquilando su vivienda, todavía están muy comprometidos los ingresos destinados a eso”, aseguró.

En la vereda de enfrente está la posición de Exante, que indicó que la ley “contribuyó a la caída de los precios de los alquileres”. Citando cifras del INE, se señaló que “el precio promedio de los alquileres medido en términos reales ha tendido a la baja desde 2018 y en 2023 fue 12% inferior al del promedio de 2017”.

Cooperativas disconformes

Por su parte, desde la mirada de las cooperativas, González consideró que después del “fracaso” de la ley en brindar un mayor acceso a la vivienda por parte de sectores medios y bajos, la solución pasa por una “fuerte inversión” del Estado en materia habitacional.

“De lo que carece el país es lo que la Ley Nacional de Vivienda de 1968 pronosticó muy acertadamente, al sostener que lo que necesitaba Uruguay era un Fondo Nacional de Vivienda, es decir, cooperativas de ayuda mutua, de ahorro previo. Sin un Fondo Nacional de Vivienda, el Estado no puede tener un monto determinado de dinero para invertir”, agregó.

“Este tema debe estar en la agenda electoral. Sea el gobierno que sea, tiene que contar con un Fondo Nacional de Vivienda. El problema no se resuelve si el Estado no interviene directamente con una fuerte financiación. De lo contrario, no existe la posibilidad de resolver el problema. [...] En el déficit habitacional están las familias que viven en asentamientos irregulares, los que alquilan con dificultades, los de los barrios humildes”, reflexionó.

Por su parte, Etcheverry afirmó que un próximo gobierno debe hacer una “evaluación seria y rigurosa” de la ley. “Si el Estado puede hacer un esfuerzo y subvencionar o generar exoneraciones hacia la oferta, también hay que hacerlo hacia la demanda, es decir, hacia las personas que necesitan acceder a una vivienda. Creo que hay otros organismos que tienen que ser convocados a tener una participación distinta, como por ejemplo el Banco Hipotecario del Uruguay”, agregó.

Hay que generar instrumentos que permitan mayor facilidad y garanticen el acceso al crédito a los ciudadanos que hoy tiene condiciones para pagar un alquiler, pero que no logran cumplir las exigencias del ahorro previo, indicó. Asimismo, consideró que hay que “recuperar y recomponer” la institucionalidad del sistema público de vivienda. “Revisar los beneficios no es una decisión anticipada de recortar, significa que no pueden ser solamente un privilegio de rentabilidad, deben ser beneficios como contrapartida de proyectos e inversiones accesibles a la población objetivo, de modo que sea efectivamente una política habitacional. De lo contrario deja de cumplirse el cometido principal que era que la gente pudiera acceder y permanecer en la vivienda. (...) Los sectores más vulnerados tienen problemas de precariedad habitacional muy graves y acuciantes (...) No podemos permitir que sigan naciendo gurises en la pobreza y en la precariedad habitacional”, reflexionó.

“No es una política urbana”

Con respecto a este tema, Altmann consideró que “muchas veces a la ley de la vivienda promovida se le piden más cosas de lo que plantea”. “Si bien plantea algunos aspectos que tienen que ver con facilitar el acceso a la vivienda o contribuir a la integración social, más programático que otra cosa, no es una ley que implique una política urbana. Me parece que en todo caso el complemento de la política urbana está dado por la reglamentación y, por tanto, por el decreto como por otras normativas que ha dictado el ministerio que han implicado, por ejemplo, que para Montevideo se pueda definir zonas de estímulos diferenciados, algo que para el resto del país no se ha podido dar, y que me parece una enorme carencia”, agregó.

Montevideo tiene una “situación privilegiada” frente al interior, por lo que es necesario que los gobiernos departamentales también puedan elegir estímulos diferenciados para potenciar áreas sobre las que se quiera trabajar, indicó el arquitecto.

“En Uruguay, la población no crece y hay menos personas por cada hogar, un dato demográfico incontrastable de los últimos 40 años. Somos los mismos tres millones redistribuidos en más superficie, lo que hace que también sean menos personas para pagar un mayor costo sobre la vivienda”, finalizó.

Según el informe citado anteriormente de InfoCasas, Montevideo sigue liderando la cantidad de proyectos que se amparan en los beneficios fiscales, acaparando el 65% de las iniciativas.