Uruguay: sobre el gasto tributario

El gasto tributario se define como la ausencia de recaudación, producto de un tratamiento impositivo diferente o excepcional del previsto en el régimen general de un impuesto, dentro de un sistema tributario específico. Más concretamente, se mide la pérdida de recaudación derivada de la aplicación, dentro del sistema tributario vigente, de tratamientos impositivos diferenciales, regímenes especiales, alícuotas reducidas o exoneraciones.

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias define los gastos tributarios como recursos a los que el Estado renuncia debido a la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados contribuyentes, con relación a un sistema tributario de referencia, para lograr ciertos objetivos económicos y sociales.

En Uruguay, la Dirección General Impositiva (DGI) realiza anualmente un estudio para la estimación del gasto tributario de los impuestos que están bajo su administración. Este estudio se incluye en el proyecto que el Poder Ejecutivo envía al Parlamento en oportunidad de la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal.

Más allá del acceso a esta información periódica, el debate acerca de la cantidad y calidad del gasto tributario es prácticamente nulo. Los reiterados discursos sobre impuestos, aún sin análisis de calidad, son corrientes en el marco de la campaña electoral, pero la ausencia de referencias al gasto tributario, dentro de esos debates, resulta sorprendente.

Y digo que resulta sorprendente por la sencilla razón de que la magnitud del gasto tributario en Uruguay es muy relevante. Es relevante en valores absolutos y en valores relativos respecto de la propia recaudación total de la DGI y del PIB de nuestro país.

Para tener detalle de ese orden de magnitud, mejor revisar las cifras:

El total del gasto tributario estimado correspondiente a los impuestos administrados por la DGI en 2022 (último año publicado) asciende a una cifra del orden de los 187.500 millones de pesos. El total de la recaudación bruta de la DGI para el mismo año ascendió a 585.600 millones de pesos. Es decir, el gasto tributario representa un 32% del total de la recaudación anual. De forma más gráfica, por regímenes especiales y exoneraciones, dejamos de recaudar una cifra equivalente a un tercio de lo que efectivamente recaudamos.

Si lo comparamos con nuestro PIB, estimado para 2022 en 2.930.000 millones de pesos, observamos que el gasto tributario representa un 6,4% del PIB. Una cifra exorbitante en comparación con otros países de la región. Según estudios recientes¹ para 2021, los ingresos no percibidos por gastos tributarios en América Latina promediaron el 3,7% del PIB, lo que equivaldría al 19% de los ingresos tributarios del gobierno general.

Las cifras hablan por sí solas. Uruguay tiene un desafío en materia tributaria, que es mucho más importante en la revisión crítica de los regímenes especiales y en las exoneraciones que en la revisión al alza o a la baja de los impuestos existentes en el marco de los regímenes generales.

Vale la pena aclarar, además, que este estudio y estas cifras sólo incluyen los impuestos administrados por la DGI. No incluyen los regímenes especiales y las exoneraciones de contribuciones especiales de seguridad social al BPS, que por cierto quedaron validados y vigentes en la reciente reforma del sistema de seguridad social que afectó principalmente el régimen jubilatorio.

Desafíos de corto y mediano plazo

La situación requiere que nuestra sociedad y el sistema político en particular comprendan que los desafíos fiscales de nuestro país, por los cambios y las tendencias en el contexto tributario internacional, nos exigen una profunda revisión de los regímenes especiales y preferenciales que dan lugar a un gasto tributario asociado a actividades productivas, de alta magnitud.

Por ello, y sólo a manera de grandes titulares, planteo algunos de los principales desafíos pendientes, que guardan relación con los siguientes aspectos:

Información pública y evaluación

Uruguay ha avanzado a lo largo de los años en la medición periódica y en la sistematización de la información, aunque claramente faltan avances en la medición y evaluación de la efectividad del sistema de beneficios otorgados, en particular, en lo que respecta al cumplimiento de los objetivos con que los diferentes beneficios del régimen de promoción de inversiones y la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones fueron creados.

Actualización normativa

El régimen conocido comúnmente como de promoción de inversiones ya tiene más de 20 años de vigencia y, si bien ha sufrido cambios importantes en su mecanismo de funcionamiento, ha sido implementado mayormente a través de decretos reglamentarios de la ley aprobada en 1998. Dada la magnitud que ha cobrado el gasto tributario, parece oportuno que se proceda a revisar la normativa legal aplicable a estos efectos, disminuyendo la discrecionalidad que la ley original delega en el Poder Ejecutivo.

La orientación de los cambios requeridos debería otorgar una mayor participación al Parlamento, por ejemplo, vía aprobaciones legales con topes máximos, que contribuyan a democratizar la discusión sobre los objetivos que se perciben a través de los incentivos otorgados y para que pueda procesarse una evaluación más transparente de los indicadores que se consideran claves del desarrollo económico y social en el marco de los nuevos desafíos en materia ambiental y de innovación tecnológica.

Revisiones tributarias y estándares globales

La mayoría de los organismos internacionales, en sus documentos especializados en temas económicos y fiscales, coinciden en sus recomendaciones en materia de acciones fiscales y de reformas tributarias, en mayor o menor medida, con propuestas orientadas a la revisión selectiva del gasto tributario. La revisión procuraría, entonces, mejorar la eficiencia con la que los incentivos contribuyen a los objetivos de desarrollo sostenible y a la mejora en la equidad del sistema tributario en su conjunto.

Tributación mínima a nivel global sobre las rentas empresariales

Este es un tema clave en el que nuestro país ya tiene asumidos compromisos a nivel internacional para adoptar un sistema de tributación mínimo del 15% sobre las rentas reales de las grandes empresas, con carácter e impacto global. La concreción de este tipo de iniciativas, que se comenzaron a implementar en 2023 y avanzan en 2024 en los distintos países, implicará la revisión de los sistemas nacionales de promoción de inversiones, de regímenes tributarios específicos que benefician a algunos sectores de actividad y de las normativas sobre zonas francas, entre otros.

El camino más conveniente para poder seguir utilizando estímulos a la producción y a la inversión requiere adecuar la normativa nacional sobre regímenes promocionales para que estas puedan encuadrarse en los objetivos nacionales de desarrollo, en particular, incorporando consideraciones ambientales, inequidades de género, descentralización territorial, innovación y tecnología más limpia o eficiencia energética, y que estos no sean desafiados por las reglas internacionales que se establecen en los estándares globales.

Implementación de un régimen de IVA personalizado

La magnitud que el IVA tiene en nuestro sistema tributario, conjuntamente con el impacto que los regímenes especiales y las alícuotas diferenciales (tasa mínima y exoneraciones) tienen dentro del total del gasto tributario, hace que la implementación del IVA personalizado –un régimen de tasa básica generalizada, asociado a un mecanismo de devolución del IVA compras personalizado según categorías– resulte en uno de los principales desafíos al respecto. Las categorías, a efectos de la devolución del IVA incluido en las compras con carácter individual y personalizado, se podrán establecer para personas en sectores de menores ingresos, por género, por territorio u otros, que permitirán avanzar en un sistema más eficiente, con mayor equidad y menos regresivo.

A modo de reflexión final, la magnitud y relevancia del tema requieren, naturalmente, un análisis más profundo. Superada la campaña electoral y más allá del resultado final, estos temas estarán sobre la mesa del futuro gobierno. Por ello, y a tales efectos, resultaría fundamental que en nuestro país se comience por transparentar la información sobre el uso por parte de las empresas de los regímenes de beneficios fiscales. Esto permitiría avanzar hacia nuevos mecanismos de evaluación periódicos, que aporten evidencia empírica, más allá de la medición del gasto tributario, para mejorar los nuevos estímulos necesarios para aquellas inversiones que contribuyan al desarrollo sustentable del país.

Gustavo Viñales Guillama, contador público (Udelar). Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria (UNED, España). Profesor de la maestría y de los posgrados de Tributaria en la Udelar. Investigador asociado y coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve.