En las dos columnas anteriores1 de esta serie abordamos la caracterización de las dinámicas subyacentes y estructurales de la economía política de Uruguay. En pocas palabras, planteamos que nuestra economía funciona como un déjà vu, con ciclos recurrentes de expansión y estancamiento que se repiten cada pocas décadas y que en sus momentos de crisis y de cambio de ciclo producen alteraciones políticas relevantes que se llevan puestos regímenes o gobiernos. Planteamos además que Uruguay está atrapado en un círculo vicioso en el que la misma forma del crecimiento es lo que explica la persistencia de su condición primarizada y sus crisis periódicas.
En respuesta a este problema de base que tiene Uruguay, el actual programa del Frente Amplio plantea la necesidad de trabajar en torno a una estrategia nacional de desarrollo (END). El discurso del presidente del PIT-CNT, Marcelo Abdala, durante el 1° de Mayo también colocó la necesidad de construir una agenda de cambio estructural, planteando concretamente que “hace falta una estrategia nacional de desarrollo que supere nuestra estructura cada vez más primarizada y transnacional, sometida y enormemente vulnerable a los ciclos de altas y bajas de los precios internacionales de las materias primas”, y además informó que el PIT-CNT va a promover un diálogo nacional en torno a esa temática.
Una END es un programa de cambio estructural orientado al mediano y largo plazo guiado por objetivos estratégicos, en torno al cual se articulan recursos, políticas y actores. Implica un modo de concebir el despliegue de recursos y de políticas distinto a una promoción del crecimiento per se, y se articula en torno a objetivos país y orienta las decisiones en tanto colaboran con estos objetivos. Es de Perogrullo a esta altura, pero vale aclarar que crecimiento y desarrollo son cosas diferentes. La perspectiva del desarrollo no niega el crecimiento, sino que asume que no puede ser tratado como un fin en sí mismo e intenta darle racionalidad, hacerlo sostenible y subordinarlo a necesidades de índole social y política.
La historia uruguaya enseña que cuando salimos de una larga etapa de expansión, en este caso la fase de expansión es 2004-2014, y nos instalamos en una larga etapa de estancamiento o meseta (2015-2024), el resultado puede ser la agudización de una puja distributiva y un escenario donde las diferentes fuerzas se oponen y anulan mutuamente, agravando la situación. Ante la eventualidad de este escenario se hace más relevante construir conjuntamente puntos de confluencia nacional en torno a una estrategia país.
¿Cuál es el núcleo fundamental de una END en su dimensión económica? En el largo plazo la viabilidad económica de cualquier país depende de su productividad relativa con el resto de los países y de su rol en la división internacional del trabajo. Por ello, el objetivo fundamental de una estrategia nacional en su dimensión económica es la mejora de nuestra matriz de inserción económica internacional, aspecto que es indisociable de la sofisticación y diversificación de nuestra matriz productiva.
Ello se relaciona a su vez con la necesidad de una creciente sofisticación de la fuerza de trabajo nacional y la capacidad de acompasar los procesos de cambio técnico que van revolucionando las bases de cómo se producen las mercancías. Avanzar en este proceso requiere una mejora de la relación entre inversión productiva y PIB, y esto a su vez precisa que el ahorro nacional se canalice como inversión para el desarrollo de las capacidades productivas. Puesto en términos de la economía política clásica, la clave es cómo se utilice el excedente económico nacional.
Si se utiliza para expandir únicamente el consumo inmediato, para importaciones de bienes de lujo o para transformarlo en activos a rendir interés en el exterior, entonces no se utiliza para mejorar las bases de nuestra capacidad productiva. El papel de la inversión extranjera directa (IED) también es relevante en lo que refiere a apuntalar la inversión, sobre todo si está guiado por una estrategia que es capaz de favorecer aquella IED que es funcional al desarrollo de nuestras capacidades productivas y a la obtención de acceso a cadenas globales de valor.
Uno de los nudos de la economía uruguaya, como vimos en los artículos ya referidos, es que su crecimiento empujado por la exportación primaria se traduce en continuos procesos de sobrevaluación cambiaria, lo que inhibe el desarrollo de los sectores que no cuentan con las ventajas propias del suelo uruguayo. Por eso no crecemos diversificando nuestra matriz productiva, sino más bien lo contrario; y cuando se acaba la bonanza exportadora nos estancamos y acabamos con una brusca devaluación y un ajuste sobre las condiciones de vida de la población.
En este cuadro, una END requiere del alineamiento de dos políticas fundamentales: la política macroeconómica y la política de desarrollo productivo (PDP) o política industrial. Una macroeconomía para el desarrollo debe trabajar en tres dimensiones: asegurar la estabilidad de las variables fundamentales, colaborar con la estabilización del ciclo económico y cuidar la competitividad cambiaria, para de este modo hacer viable el entorno general para los procesos de cambio estructural. Por su parte, las políticas de desarrollo productivo ofician como la guía del cambio estructural, estableciendo prioridades (en términos de sectores o misiones) e instrumentos que aterrizan los procesos de transformación de la base productiva.
En un segundo plano hay otras políticas de relevancia para este proceso, como el diseño de un Plan de Infraestructura y Energía, un Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación y la política de inserción internacional orientada a la diversificación de mercados y productos de exportación y a la promoción de una división regional del trabajo basada en la complementariedad y la cooperación.
A este tronco central de la END en su dimensión económica hay que aplicarle de forma transversal al menos cuatro ejes: la política distributiva, donde juegan un papel fundamental los Consejos de Salarios y la política salarial pero también en el debate sobre la duración de la jornada de trabajo, el financiamiento de los procesos de reconversión laboral y la política de empleo garantizado; la distribución territorial equitativa de los beneficios del proceso de desarrollo; el enfoque de género, y la perspectiva de sostenibilidad ambiental.
Hoy estamos inmersos en una nueva revolución industrial que está cambiando las formas de producir, y eso no sólo transforma el mundo del trabajo sino que puede redefinir y desestabilizar los roles de los países en la economía mundial. Uruguay ya viene rezagado en materia tecnológica y en materia de productividad. Si pasamos por este cambio tecnológico sin hacer las cosas bien, corremos el riesgo de quedar aún más rezagados.
El papel del Estado es clave en este proceso, por ser el actor en mejores condiciones para aportar una racionalidad estratégica y proponer una política que vaya más allá de la sumatoria de los intereses inmediatos de las diferentes partes. Con un Estado débil y sin desarrollo de sus capacidades de planificación estratégica, el resultado puede ser el de una profundización del estancamiento y el empantanamiento de la realidad nacional en un espiral de lucha distributiva. Ante ello es imperiosa la perspectiva del diálogo social y el alineamiento de actores y resulta alentador que al menos la central sindical esté promoviendo ese camino.
En caso de ganar, un próximo gobierno del Frente Amplio deberá trabajar en al menos tres dimensiones: emergencia social, agenda distributiva y agenda de desarrollo. La estabilidad de corto plazo depende en gran medida de lo que se pueda hacer en las dos primeras dimensiones, pero la estabilidad de largo plazo depende esencialmente de lo que podamos hacer en materia de agenda de cambio estructural. Una campaña electoral puede ser un momento en que la sociedad se mire a sí misma y debata sobre su rumbo.
Los aportes del Plan País 1 y 2 de la campaña de Carolina Cosse han planteado una serie de lineamientos y acciones para nutrir estas discusiones y resultan un aporte fundamental para que un próximo gobierno del Frente Amplio pueda convocar al conjunto de la sociedad a fijar un rumbo estratégico y avanzar hacia allí. El riesgo de no hacerlo es muy alto.
Rodrigo Alonso es economista.