Finanzas públicas: la visión del Consejo Fiscal Asesor

De acuerdo con el documento,¹ por primera vez desde que se creó la nueva institucionalidad fiscal en el marco de la Ley 19.889, se incumplieron simultáneamente “las metas indicativas de los pilares 1 y 2” que conforman la regla.

En el primer caso, el resultado fiscal estructural se ubicó en -3,7% del PIB, lo que supone un desvío de 0,8 puntos porcentuales con respecto al objetivo establecido en febrero de 2024 (2,9%). En el segundo caso, el incremento del gasto –medido en términos reales– ascendió a 4,7%, superando ampliamente el límite impuesto por la normativa, que lo topea en función de la estimación del crecimiento potencial de la economía (2,8%).

Según indica el informe, “los incumplimientos de 2024, si bien preocupantes, no invalidan esos avances y reafirman la necesidad de continuar mejorando dicho marco, idealmente en la próxima instancia presupuestal”.

Con relación al tercer pilar, el endeudamiento neto cerró el año en 2.644 millones de dólares, superando el umbral previsto que a priori imponía un límite de 2.300 millones de dólares. No obstante, lo anterior no implica técnicamente un incumplimiento, dado que el Poder Ejecutivo activó la cláusula de salvaguarda que permite elevarlo en un 30% bajo circunstancias excepcionales (lo que eleva el monto límite a 2.990 millones de dólares). De esta manera, se utilizó el 50% de la holgura habilitada por esa cláusula.

A este respecto, el CFA expresó su desacuerdo con la activación de dicho mecanismo, que fue fundamentada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a raíz del “sustancial cambios en precios relativos” que generó la reducción de la inflación, que fue más intensa de lo previsto (algo que ya había sido criticado por muchos analistas).²

Esta entidad “entiende que no es conveniente, desde un punto de vista institucional, la activación de la cláusula de salvaguarda en 2024 dado que la ambigüedad asociada a su justificación ('sustanciales cambios en precios relativos') podría llevar, en el futuro, a invocaciones arbitrarias y frecuentes de la cláusula, lo que potencialmente desvirtuaría la naturaleza de un instrumento valioso como lo es una cláusula de escape para una regla fiscal”.

Y no sólo eso: el CFA advierte que ese cambio de precios relativos no es “sustancial” considerando la perspectiva histórica, que ya era conocido al momento de presentarse la Rendición de Cuentas en junio del año pasado (por lo tanto, no fue un “evento inesperado”), y que las divergencias esgrimidas comenzaron a revertirse a partir de la segunda mitad del año.

Sobre la sostenibilidad fiscal

Para el CFA, el incumplimiento de las metas en 2024 representa una “señal de preocupación”, en tanto la posición fiscal estructural se mantiene alejada del nivel que es consistente con la sostenibilidad de la deuda pública –medida con relación al PIB–. De acuerdo con las estimaciones de este órgano, “el resultado primario estructural compatible con una trayectoria estable de la deuda se ubicaría entre 0,5% y 1,0% del PIB”. En otras palabras, el CFA advierte que, en ausencia de mejoras en la órbita del déficit, la trayectoria del endeudamiento seguirá siendo alcista, lo que representa un riesgo.

El balance de la primera etapa de la nueva institucionalidad

Según entiende el CFA, el marco promovido en 2020 contribuyó a “reforzar la institucionalidad fiscal, con mejoras en términos de transparencia, rendición de cuentas, calidad del debate y diseño de la regla fiscal”. Desde esa perspectiva, el debate pasó de los cuestionamientos a su existencia a las discusiones de mejora y consolidación.

Recomendaciones de mejora

Desde una perspectiva operativa, el Consejo recomienda incorporar al marco vigente un nivel “prudente” de deuda que opere como ancla de la sostenibilidad de mediano y largo plazo, establecer que las metas anuales sean “estables y estén explícita y analíticamente vinculadas a ese nivel de deuda”, introducir mecanismos para corregir los eventuales desvíos que se puedan ocasionar y explicar con mayor claridad los motivos que fundamenten la activación de la cláusula de salvaguarda.

Por otra parte, en el plano metodológico, se recomienda utilizar metodologías adicionales para realizar el cálculo del PIB potencial y la brecha del Producto, dos estimaciones que son claves para los dos primeros pilares de la regla.

Finalmente, en lo que hace a la institucionalidad, se sugiere “dotar de mayor independencia legal y operativa al CFA, así como incorporar dentro de sus cometidos el análisis de la sostenibilidad de la deuda y las proyecciones macrofiscales”.