Sobre la herencia fiscal

Como es de esperar, la discusión económica de los últimos meses ha estado atravesada por la fiscalidad y en particular por la herencia que deja la gestión saliente. La semana pasada la ministra de Economía, Azucena Arbeleche, realizó su tradicional presentación de balance y perspectivas, enfatizando que cumplieron con el compromiso de mejorar las cuentas públicas y reducir los impuestos, en línea con el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal que se plasma en la nueva regla fiscal.

“Los tres pilares de la nueva institucionalidad fiscal –meta sobre el resultado fiscal estructural, tope para el aumento del gasto real y límite para el endeudamiento– fueron cumplidos durante cuatro años consecutivos”, lo que representa un “hito en el manejo de las finanzas públicas”. En particular, volvió a repetir que “no hubo carnaval electoral” y que, “se mida como se mida, el déficit en 2024 es menor que lo que había en 2019”.

Sin embargo, como ha sido analizado reiteradas veces desde estas páginas, la cosa no es tan así.¹ En uno de los últimos análisis publicados, Fernando Esponda concluía: “Más allá de las diferentes variables económicas que puedan comentarse, en estos epagómenos democráticos debemos recordar que lo que era el centro de la propuesta, el corazón del diagnóstico del problema económico uruguayo, el nudo gordiano del desarrollo, la gallina a desplumar, la madre del borrego, las luces rojas, la variable que ameritaba un sinnúmero de metáforas fue siempre el déficit fiscal. Y en ese aspecto, precisamente en ese, el actual gobierno no logró mejorar los valores que había dejado su predecesor”.²

Vale la pena, en este marco, sumar también la visión de la consultora Exante al acervo de contribuciones sobre el tema,³ con los aportes recientes de una de sus socias, Tamara Schandy. En su visión, al comparar con 2019, todas las mediciones indican un mejor resultado al cierre del año pasado. En particular, en el caso del resultado estructural del Gobierno Central-BPS (pilar 1), el déficit pasó de 3,7% al 4,5% del PIB, de acuerdo con el cálculo presentado por el MEF la semana pasada.

No obstante, eso no quita que la mejora haya sido “muy inferior a la que originalmente se había puesto como objetivo este gobierno”, producto del deterioro que se produjo sobre la segunda mitad de la administración y del que se venía advirtiendo desde hace dos años. En la primera ley de presupuesto, enviada a mediados de 2020 –ya en pandemia–, se anticipaba una mejora sostenida del resultado durante todo el período, con el objetivo de cerrar el gobierno con un rojo equivalente al 2,5% del PIB (dado que eso permitiría estabilizar el cociente entre la deuda y el producto). Al cierre de 2024, en contraste, el déficit del sector público se situaba en 4,1% del PIB. El estructural, por su parte, fue 3,7% (también por encima de la meta indicativa original). Estos desvíos, que son “significativos”, se produjeron durante el último bienio.

Para fundamentar estas distancias, el MEF argumentó que fue consecuencia, entre otras cosas, de una baja de la inflación mayor de la prevista, que afectó la recaudación. Sin embargo, “en Exante tenemos una lectura un poco distinta”, indicó Schandy, haciendo referencia a que el desvío “obedece a un gasto mayor al proyectado inicialmente, y no a una menor recaudación”. Agregó, además, que “el cambio en la inflación no modifica la recaudación en términos reales y no debería generar tampoco una distorsión significativa en la evolución de los ingresos con relación al PIB, que es como se suelen evaluar los ingresos fiscales en períodos largos”.

Por su parte, otro de los conceptos que han marcado la discusión fiscal es el que refiere al carnaval electoral, dado el incumplimiento del segundo pilar de la regla fiscal (que es el que topea el incremento del gasto). Más allá de las valoraciones políticas, la socia de Exante señaló que “la regla fiscal no hizo que el resultado del sector público escapara al tradicional patrón electoral que hemos visto en Uruguay en las últimas décadas”.

En ese sentido, el aumento del gasto fue de 4,7%, siendo de 2,8% el tope que marca la normativa. De esta manera, ni el primer pilar ni el segundo se cumplieron durante el año electoral. En el caso del tercer pilar, la situación es más difusa, dado que “técnicamente no se incumplió” porque la normativa tiene prevista una cláusula que lo eleva hasta en un 30% si existen motivos excepcionales que lo permitan. Este ha sido otro foco de controversia, dado que es cuestionable que las circunstancias del último año lo ameritaran.

En particular, el gobierno fundamentó la necesidad de hacerlo a raíz del cambio de los precios relativos –dada la moderación inflacionaria–, pero a juicio de la especialista ese “no parece argumento suficiente para invocar la excepción. No es que tuvimos una sorpresa desinflacionaria mayúscula”.

Sobre las perspectivas

A partir del diagnóstico previo, y de las declaraciones del nuevo equipo económico, la interrogante que resta por contestar tiene que ver con la necesidad de promover un ajuste o una “consolidación fiscal”; ¿es necesaria? Y si lo es, ¿de qué magnitud debería ser?

Con relación a este punto, Schandy resaltó, en línea con otros analistas, que las condiciones actuales (en particular en referencia a la situación fiscal mundial posterior a la pandemia) hacen que eso no sea tan apremiante. A esto agregó que las cuentas públicas mejoraran un poco en 2025 y destacó algunas fortalezas diferenciales con las que cuenta el país, expresadas, por ejemplo, en la mejora de la calificación crediticia y en el nivel históricamente bajo en el que se ubica actualmente el riesgo país. Detrás de lo anterior incidieron el perfil del endeudamiento –cuya mejora responde a una política de Estado que se mantiene desde la crisis de 2002–, la creación de una nueva regla fiscal y la implementación de una reforma previsional.

No obstante, con un nivel de déficit como el actual, es necesario introducir ajustes para evitar que el ratio de deuda continúe creciendo. Para ello, el nuevo equipo económico deberá apuntar a lograr un resultado primario positivo (el primario es el resultado que no incluye la factura de intereses).

Consultada por la magnitud de esos ajustes, la economista expresó que “se requiere un superávit primario del orden de 1% del PIB. Si uno considera lo que es hoy la carga de intereses, eso es consistente con un déficit global de 2,3%-2,5% del PIB”. 

En la misma línea se había expresado días atrás el gerente de CPA Ferrere, Nicolas Cichevski: “El gobierno saliente asumió con la necesidad, y quizá también el mandato, de bajar el déficit de 4,5% a 2,5%; el próximo deberá reducirlo de 3,7%-3,8% a ≈2,5%”. El esfuerzo podría ser incluso mayor, dependiendo de lo que suceda con el escenario macroeconómico. “En cualquier caso, mantener la calificación crediticia presupone implícitamente que el gobierno entrante deberá retomar la convergencia del déficit fiscal hacia niveles que estabilicen la evolución de la deuda en el mediano plazo”, concluyó.