El Acuerdo Fiscal Global del Marco Inclusivo de la OCDE, suscrito originalmente por 137 países, entre los que se encontraban Estados Unidos y China, y al que adhirió Uruguay, fue validado por el G20 en octubre de 2021. Este primer entendimiento fue el resultado de intensas negociaciones, realizadas en el marco del proyecto conocido como BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), orientadas explícitamente a combatir la progresiva erosión de las bases imponibles del impuesto a la renta empresarial, con los consiguientes traslados de beneficios de las empresas hacia jurisdicciones de baja o nula tributación.

En el referido acuerdo del G20 quedó plasmado el enfoque en “dos pilares” sobre el que se proponen abordar los desafíos fiscales de la digitalización de la economía.

El pilar 1 propone reasignar a escala global una parte de la recaudación de los impuestos sobre los beneficios de las grandes empresas multinacionales con facturaciones anuales superiores a 20.000 millones de euros, teniendo en cuenta los países donde realizan sus ventas. Esto supone la creación, por primera vez en la historia, de una potestad tributaria supranacional.

El pilar 2 establece que las empresas multinacionales, con facturaciones anuales superiores a 750 millones de euros, deben pagar una tasa impositiva efectiva del 15%, como alícuota mínima del impuesto a la renta empresarial. Esta alícuota será aplicable sobre los beneficios empresariales generados por las operaciones de estas empresas en todos los países en que actúan.

Las denominadas reglas GloBE (Global Anti-Base Erosión Rules), resultantes de los acuerdos tributarios internacionales, constituyen un conjunto de normas relativas a la carga impositiva mínima aplicable a las empresas multinacionales. El impuesto mínimo global busca revertir una suerte de “carrera hacia el fondo”, que avanzó de forma ininterrumpida durante las últimas décadas y que redujo progresivamente la recaudación del impuesto a la renta sobre sociedades. Este proceso tuvo lugar en un contexto dominado por incentivos que favorecían la competencia fiscal nociva entre jurisdicciones.

El nuevo cuerpo normativo incluye tres mecanismos que trabajan de forma conjunta, obligando a las empresas multinacionales a pagar el impuesto mínimo global del 15%, sin importar dónde operen o en qué país hayan establecido sus casas matrices.

El primer mecanismo es el denominado impuesto mínimo complementario nacional calificado (QDMTT, por sus siglas en inglés). En este caso, las reglas contemplan la posibilidad de que los países o jurisdicciones introduzcan su propio impuesto mínimo complementario. De este modo, si un país tiene un impuesto mínimo complementario nacional calificado (o sea, consistente con las reglas GloBE), se considera que la empresa satisface la obligación tributaria complementaria. El QDMTT refuerza el derecho primario de cada país a gravar sus propias rentas empresariales siempre que la normativa interna sea consistente con los acuerdos tributarios internacionales.

El segundo mecanismo es conocido como Regla de Inclusión de Rentas (IIR, por sus siglas en inglés). Con este mecanismo, si el país donde está ubicada la empresa con baja imposición no tiene un QDMTT, el país donde esté ubicada su casa matriz podrá recaudar el impuesto complementario bajo la regla IIR. Cuando esta se aplica, el impuesto mínimo complementario es pagado por la casa matriz en proporción a su participación en la propiedad de las empresas respecto de las cuales se ha asignado un impuesto complementario. En el cálculo del impuesto complementario IIR se deducirá cualquier QDMTT pagado en otro país o jurisdicción (a efectos de evitar doble tributación).

El tercer mecanismo es la Regla de Beneficios Subgravados (UTPR, por sus siglas en inglés). Las reglas GloBE contienen una provisión que garantiza que se pague el impuesto mínimo aun cuando una empresa de un país con rentas de baja imposición es poseída a través de una cadena de propiedad, tal que no determina que los ingresos de baja imposición se sometan a una IIR en el país de su casa matriz. Este mecanismo opera como una suerte de recurso en última instancia para asegurar el pago del impuesto mínimo global. Este pago puede generarse indirectamente mediante la denegación de la deducibilidad de un gasto (en un país que aplica el impuesto mínimo del 15%, cuando el ingreso de contraparte se aloja en un país de baja tributación), o mediante otro sistema. En este mecanismo, técnicamente, la porción del impuesto complementario se asigna a los países en función de la sustancia (activos y empleados) que el grupo posee en cada país. Dado que normalmente habrá filiales en varios países diferentes, la UTPR requiere un mayor nivel de cooperación administrativa entre países. Esto explica por qué la UTPR es un último recurso y no la regla general.

Adicionalmente, las reglas GloBE prevén la existencia de créditos fiscales reembolsables calificados, que se otorgan a empresas para el pago de impuestos, que, en caso de no ser utilizados, se deberán abonar en efectivo dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en que la empresa cumple las condiciones para recibirlo (equivalente a un subsidio). Un ejemplo común podrían ser los créditos fiscales reembolsables por inversiones en I+D+i. Cabe precisar que, a los efectos de las reglas GloBE, estos créditos fiscales “calificados” se tratan como ingresos sujetos a impuestos en el pilar 2 y no como una reducción de rentas en la liquidación del impuesto.

Estado de situación a nivel global

El pilar 2 ya ha producido avances concretos. A partir de su aplicación se ven afectados los regímenes de promoción y atracción de inversión extranjera de muchos países, con independencia de que los gobiernos respondan o no con cambios en sus sistemas tributarios nacionales. Al respecto, podrá ocurrir que algunas medidas fiscales destinadas a atraer y mantener la inversión extranjera puedan perder parcialmente su eficacia como consecuencia del impacto de la entrada en vigencia de las reglas GloBE. También podrían producirse impactos indirectos, ya que los gobiernos encontrarían una oportunidad para avanzar en reformas de sus sistemas nacionales de incentivos a la inversión, aplicando nuevos mecanismos compatibles con las reglas GloBE.

Lo concreto es que muchos países que tienen regímenes promocionales, con alícuotas reducidas o del 0% para el impuesto a la renta empresarial, a partir de 2024 comenzaron a percibir los efectos, ya no de la erosión de sus bases imponibles, sino de la pérdida de recaudación del impuesto en favor de otros países, dejando de ser un beneficio para los accionistas de las empresas.

El pilar 1 no ha logrado avances debido a la necesidad de crear instancias de administración tributaria y coordinación a nivel supranacional para liquidar el impuesto y asignar el pago a los países. La realidad indica que no existen condiciones políticas para crear un sistema de gobernanza a escala global. El pilar 1 sólo ha logrado pausar, transitoriamente, el avance de impuestos específicos a los servicios digitales propios en cada jurisdicción.

En la Unión Europea (UE), la Directiva 2022/2523 habilitó, por un lado, a los estados miembros a optar por aplicar un impuesto complementario nacional admisible, que se abonará sobre la base de los beneficios excedentarios de todas las empresas de un grupo multinacional con un nivel impositivo bajo, ubicadas en su jurisdicción. Asimismo, se estableció el tipo impositivo mínimo del 15%, fijando un cronograma de implementación en los países de la UE, que debían incorporar a su normativa interna a más tardar el 31 de diciembre de 2023.

Más allá de particularidades en las velocidades para la adaptación de las normas internas nacionales, el pilar 2 ya entró en vigor en toda la UE, implementando los mecanismos IIR y QDMTT en 2024 y otorgando mayor plazo para implementar el UTPR (a partir de 2025).

De forma indirecta, la directiva de la UE tuvo consecuencias sobre todos aquellos países del mundo que tienen en sus jurisdicciones empresas multinacionales cuya casa matriz principal esté radicada en un Estado europeo. En caso de no aplicarse medidas al respecto en esos países, a partir de 2024, los beneficios originados en regímenes excepcionales de promoción de inversiones sobre empresas multinacionales europeas ya no serán un beneficio para los accionistas de esas empresas, sino que se transformarán automáticamente en una pérdida de ingreso fiscal para la hacienda pública de esos países que no hayan optado por aplicar opciones de QDMTT.

Entre los países avanzados que han implementado de forma parcial o total las reglas del pilar 2 están, entre otros, Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda, Sudáfrica, Corea del Sur, Reino Unido y Suiza. Otros países, avanzados y en desarrollo, que ya han adoptado medidas para avanzar en la aplicación de las reglas GloBE, o que están realizando mecanismos de consulta pública para modificar su legislación interna, son Bahamas, Baréin, Barbados, Islas Bermudas, Brasil, Gibraltar, Guernsey, Jersey y la Isla de Man, Hong Kong, Indonesia, Israel, Kazajistán, Kenia, Kuwait, Liechtenstein, Malasia, Mauricio, Qatar, Singapur, Tailandia, Turquía, Emiratos Árabes Unidos, Vietnam y Zimbabue.

Efectos del cambio de postura de Estados Unidos

Respecto de Estados Unidos, la decisión del presidente, Donald Trump, de retirarse del Acuerdo Fiscal Global de OCDE pone un estado de alerta a los avances de la fiscalidad internacional. Si bien las negociaciones de Estados Unidos de apoyar el proceso político de implementación de un impuesto mínimo global fue un acontecimiento decisivo en 2021, en la práctica, nunca adoptó las reglas del pilar 2 en su normativa interna debido a la falta de acuerdos políticos. No obstante, Estados Unidos introdujo un régimen fiscal de imposición mínima sobre la renta intangible de baja tributación (GILTI, por sus siglas en inglés), que en alguna medida podría considerarse similar a las reglas del impuesto mínimo global.

Es importante subrayar que Estados Unidos no se ha retirado del pilar 2, simplemente, porque nunca fue parte de este acuerdo. De hecho, el presidente Trump rechaza el multilateralismo como una posición de principio, lo que en la práctica supone un factor de entorpecimiento adicional en el avance, ya demorado, del pilar 1.

Adicionalmente, Trump ordenó al Departamento del Tesoro que identificara a los países que imponen impuestos que afectan a las empresas estadounidenses o que gravan más allá de sus fronteras. Esto implica, en esencia, una reacción contraria a la regla UTPR por ser multilateral, considerada un impuesto extraterritorial. A esto habría que agregar una reacción frente a la aplicación de impuestos a los servicios digitales (en pausa debido al pilar 1), pues considera que afectan “injustamente” y en mayor medida a las empresas estadounidenses.

¿Qué implica la salida de Estados Unidos del acuerdo fiscal global de la OCDE? Parece evidente que en Estados Unidos tiene poco efecto inmediato, ya que las reglas GloBE no fueron ratificadas por el Congreso y, por ende, no habían tenido efectos antes de la retirada del acuerdo internacional. Las preocupaciones sobre la UTPR son, sin duda, lo más relevante, aunque todavía es temprano para determinar impactos previsibles, en la medida en que este mecanismo no entraría en vigor hasta 2025 (o incluso después) y que muchos países han optado, directamente, por no adoptar la UTPR.

En paralelo, vemos que Estados Unidos aplica aranceles a la importación o adopta otras opciones de represalia, pero eso es un problema adicional, no una solución.

El pilar 2 ya se ha implementado en gran parte del mundo. Más de 50 países han promulgado normas al respecto. La mejor opción a escala global a mediano plazo sería llegar a compromisos que permitan la coexistencia razonable entre las normas GloBE y ciertos elementos específicos de la política tributaria de Estados Unidos (como el GILTI y los créditos fiscales estadounidenses a la I+D). La peor, para el resto del mundo, sería que se perfore la integridad misma de la estructura del pilar 2, afectando de forma permanente la UTPR y definitivamente el pilar 1.

Impactos en Uruguay

Esta situación internacional ya generó impactos en Uruguay. Algunas empresas multinacionales instaladas en nuestro país, que cumplen las condiciones establecidas por el pilar 2, pagarán en el país en que se encuentran sus casas matrices los impuestos correspondientes a 2024 durante 2025 y en acuerdo con el mecanismo IIR. Es decir, Uruguay ya perdió de recaudar un impuesto por rentas derivadas de actividades realizadas en nuestro territorio y las empresas multinacionales dejaron de recibir el beneficio diferencial (exoneración de impuestos) del que gozaban por operar en el territorio uruguayo.

Es importante comprender que la situación actual implica que, para algunas grandes empresas multinacionales, las exoneraciones tributarias otorgadas por Uruguay ya perdieron su valor, por tanto, dejaron de ser un beneficio para sus accionistas.

La prolongación en el tiempo de esta situación implica, por tanto, que nuestro país seguirá renunciando a una importante recaudación en favor de otros países avanzados, de alta o muy alta renta per cápita.

Todo hace indicar que el pilar 2 llegó para quedarse, a pesar de la retirada de Estados Unidos del acuerdo fiscal global de la OCDE. Es posible que se introduzcan ajustes en los mecanismos establecidos, como por ejemplo haciendo permanentes medidas excepcionales de salvaguardia para la UTPR, o la postergación sin plazo del pilar 1.

Seguramente, futuros movimientos a nivel internacional harán evolucionar la fiscalidad internacional hacia nuevos esquemas, pero la alternativa de esperar, ver y no hacer nada no es viable. Claramente, la mejor opción para Uruguay no es esperar.

De hecho, la opción “conservadora” para Uruguay consiste en adoptar el estándar internacional del impuesto mínimo global del pilar 2, aplicando los mecanismos QDMTT e IIR, sin afectar, por ahora, el impuesto a la renta empresarial doméstico para las restantes empresas que operan en nuestro país. Esta opción evitaría discusiones acerca de cambios de reglas de juego internas, en la medida en que se estaría acompañando las tendencias internacionales y se cumpliría con los compromisos asumidos en el marco de BEPS. Si en el futuro ocurrieran cambios en los acuerdos vigentes, Uruguay debería adaptarse y converger a los nuevos estándares internacionales.

En esencia, el único mecanismo razonable para Uruguay es adoptar el QDMTT, en la medida en que este alcanzaría a un conjunto menor de empresas multinacionales que operan en nuestro territorio, las que ya están pagando el impuesto en el país de sus casas matrices.

En sustancia, el mecanismo del IIR carece de relevancia para Uruguay. En nuestro país no operan empresas multinacionales alcanzadas por el estándar del impuesto mínimo global cuyas casas matrices se encuentren domiciliadas en Uruguay, y tampoco existen grandes empresas multinacionales uruguayas.

Lo que sí existen son grandes empresas multinacionales que operan en Uruguay y que, si no se asume una posición activa en materia de ajustes en la normativa tributaria, continuarán pagando sus impuestos en los países de sus casas matrices. Sólo pagarán en nuestro país si se adopta legalmente un impuesto mínimo complementario nacional calificado.

Adicionalmente, Uruguay podría analizar la posibilidad de conceder tipos de crédito fiscal reembolsable calificado. Esta clase de incentivos podría aplicarse, por ejemplo, para promover inversiones en I+D+i o para desarrollar proyectos que contribuyan a la descarbonización de la producción. Lo que debería quedar claro es que, en cualquier caso, la aplicación de estos créditos fiscales calificados nunca podrán ser mecanismos de neutralización o de compensación completa del impuesto a recaudarse en nuestro país. Esto sería incompatible con las reglas GloBE y no tendría, además, justificación desde el punto de vista tributario.

Es importante tener en cuenta que la incorporación en nuestro marco normativo interno del estándar de OCDE, incorporando el QDMTT y el IIR, no entra en contradicción con las opciones de otros países (incluyendo a Estados Unidos), no afecta nuestros regímenes de promoción de inversiones en términos generales ni tampoco supone desconocer los beneficios que tienen las empresas multinacionales por operar en nuestro país.

En definitiva, esta opción implica, simplemente, poder recaudar el impuesto mínimo a la renta empresarial del 15% por concepto de aquellas rentas que grandes empresas multinacionales obtuvieron operando en nuestro territorio.

Gustavo Viñales Guillama es contador público (Udelar). Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria (UNED, España). Profesor de la maestría y los posgrados de Tributaria en la Udelar. Investigador asociado y coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve.