En Uruguay, miles de viviendas permanecen vacías, cerradas o tapiadas, a la espera de que el mercado inmobiliario juegue a su favor. Mientras tanto, crece la cantidad de personas que carecen de techo, se agudiza el déficit habitacional y la especulación urbana profundiza la desigualdad en las ciudades. En este contexto, en los últimos días el debate sobre las viviendas vacías volvió al Poder Legislativo a través de tres proyectos de ley presentados por el Frente Amplio (FA).
Este tema, que viene de “larga data” y es un problema “estructural”, según expertos y legisladores consultados, implica “grandes contradicciones”, no es un proyecto “sostenible” de ciudad, produce una “economía ociosa” y es una de las “expresiones más graves de la exclusión residencial” que enfrenta el país.
“La realidad urbana, no sólo en Montevideo sino también en muchas ciudades del interior, muestra que hay miles de viviendas vacías, tapiadas, que no se ubican en el mercado y que generan problemas en los barrios. No podemos tener gente en situación de calle y viviendas tapiadas y vacías. Es una contradicción muy dura para la sociedad”, señaló, en diálogo con la diaria, el senador por el FA y exsecretario general de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua Gustavo González.
Asimismo, el senador advirtió sobre el impacto social y económico que genera el creciente stock de viviendas vacías y terrenos baldíos en Uruguay, y anunció que desde el Parlamento se impulsa una batería de proyectos de ley para que el Estado pueda recuperar esos inmuebles y destinarlos a políticas habitacionales.
En la misma sintonía, el doctorando en Arquitectura y profesor universitario Gonzalo Bustillo dijo a la diaria que esta situación es “contraria” a un proyecto “sostenible de ciudad”. Además, señaló que la problemática de las personas sin hogar en Montevideo “es una de las expresiones más graves de la exclusión residencial que al día de hoy conoce Uruguay”.
“Una ciudad con tasas estructurales de vivienda vacía y, al mismo tiempo, con procesos explosivos de personas sin hogar tiene no sólo la responsabilidad sino también la oportunidad de intervenir estratégicamente para reutilizar ese stock en función de las necesidades habitacionales”, señaló.
Según una investigación de la Facultad de Arquitectura, Montevideo tiene 5.000 personas sin hogar, de las cuales 1.500 están a la intemperie y unas 3.500 dentro de refugios. Bustillo indicó que, si continúa la tendencia de los últimos años, Montevideo podría duplicar esa población y llegar a 10.000 personas sin techo en 2030, saltando posteriormente a 20.000 hacia 2035.
Por su parte, la arquitecta y maestranda en ordenamiento territorial Stella Zuccolini dijo a la diaria que la situación de las personas que viven en la calle se relaciona con las viviendas vacías, pero indicó que no es la “solución definitiva”.
“Dar vivienda no es suficiente si no se abordan los problemas sociales más complejos que llevan a esa situación”. Reclamó un enfoque interministerial, con participación del Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio del Interior, el de Trabajo y el de Vivienda. “Es un problema de largo aliento, pero hay que abordarlo ya. No se va a resolver en un solo período de gobierno”, aseguró Zuccolini, que es especialista en políticas de suelo urbano y fue directora de Cooperación Departamental (2010-2020) de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial.
De acuerdo con el último censo, correspondiente a 2023 y publicado en enero de este año, casi el 20% de las viviendas registradas en el país están deshabitadas. En efecto, de las 1.659.048 unidades, 323.514 se encuentran vacías. Mientras que en Montevideo la tasa de desocupación es del 9,6%, en departamentos como Maldonado y Rocha supera el 40%, con cifras del 45,2% y 42,1%, respectivamente. La situación también es preocupante en Lavalleja (28,4%), Treinta y Tres (26,7%) y Colonia (24%).
Tres proyectos, una misma intención
Uno de los tres proyectos de ley recientemente presentados por legisladores del FA propone gravar con mayor intensidad a los inmuebles desocupados de forma prolongada. Otro, en tanto, plantea facilitar los procesos de adquisición por parte del Estado cuando existan deudas importantes. Finalmente, el tercero busca reconstruir el Fondo Nacional de Vivienda.
González explicó que uno de los ejes de la propuesta legislativa es gravar con mayor peso impositivo a los propietarios de inmuebles desocupados o suelos vacantes como forma de desestimular la especulación inmobiliaria y promover la recuperación de ese stock para políticas públicas. “Si podemos lograr que el Estado recupere aunque sea un 20 o 30% de esas viviendas, sería un aporte fundamental para las carteras de tierras inmuebles de los distintos departamentos”, sostuvo. Asimismo, indicó que el objetivo es realizar un estudio profundo de las viviendas abandonadas.
El legislador confirmó que el tema será abordado en la próxima reunión del Congreso de Intendentes y destacó que en la comisión parlamentaria hay consenso generalizado para avanzar. También anticipó que se comenzará a dialogar con organizaciones sociales vinculadas a la vivienda.
Un problema de “larga data”
“El problema de las viviendas vacías en Uruguay viene de larga data”, explicó Zuccolini. La experta indicó que los tres proyectos del FA se volvieron a presentar luego de haber sido archivados en 2022. Sostuvo que todas las iniciativas apuntan a recuperar para el uso urbano inmuebles vacíos o abandonados y se apoyan en un marco jurídico ya existente, como la Ley 19.676 de inmuebles vacíos y abandonados, aprobada en 2019. “Se pretende atender un problema histórico y estructural de falta de viviendas en una población que sabemos que no crece”, afirmó.
Esa norma fue objeto de críticas por parte de sectores que advertían sobre una posible “expropiación”, pero, según la especialista, “la ley está muy lejos de ir por ese camino”. El objetivo es que “el propietario ponga el bien en el mercado, lo reforme, lo rehabilite, o lo demuela para construir otra cosa. Se busca que cumpla la función social de la tierra”.
Esa “función social” implica que los inmuebles no sean meros objetos de especulación, sino que estén disponibles para la población, en especial en contextos de alta demanda y buena infraestructura urbana, sostuvo. “Tenemos barrios con todos los servicios donde hay un porcentaje importante de viviendas en esa situación”, añadió.
Uno de los mayores obstáculos para aplicar la ley, según advirtió, es la lentitud de los procesos judiciales. “Como el derecho a la propiedad es inviolable en nuestro país, los procedimientos pueden llevar años. Eso desestimula a los gobiernos, que tienen mandatos de cinco años y buscan resultados más inmediatos”. A su vez, indicó que la Agencia Nacional de Vivienda es el único organismo habilitado para iniciar las acciones, pero carece de estructura suficiente para aplicarlas de forma masiva.
Además, Zuccolini señaló que existen otros instrumentos legales, como la Ley 18.308 de ordenamiento territorial, aprobada en 2008, que permiten la adquisición de inmuebles deteriorados cuya deuda tributaria supera su valor, pero que también enfrentan trabas administrativas. Uno de los proyectos recientemente presentados propone simplificar este proceso usando el valor catastral vigente como referencia directa. “Eso acortaría muchísimo los plazos”, afirmó.
Pero no todo pasa por la coerción o la recuperación estatal. La experta subrayó que deben generarse también soluciones de incentivo. “Si hay una casa abandonada porque el propietario no puede pagar su refacción, también deberíamos tener instrumentos como créditos blandos”, planteó. “Con esos créditos ganamos todos: la ciudad, los vecinos, el propietario y también se genera empleo”.
Los desafíos
Actualmente, Uruguay tiene una normativa que regula este tema, pero para que el Estado pueda intervenir, los inmuebles tienen que estar simultáneamente vacíos y degradados, lo que genera dificultades para su aplicación, afirmó Bustillo.
“Si en realidad un edificio que tiene diez apartamentos en Ciudad Vieja está vacío, pero el propietario arregla la fachada, queda fuera del alcance de la ley. Ahí hay un primer problema. Al día de hoy, el Estado no puede intervenir en situaciones en que los inmuebles están vacíos. Por tanto, el hecho de que se vuelva a discutir este tema en el Parlamento es absolutamente pertinente”, consideró.
Foto: Mariana Greif (archivo).
Montevideo ensayó una política de impuestos a la vivienda vacía desde 2017, pero su aplicación ha enfrentado dificultades prácticas. “El gran desafío de estas políticas es cómo identificar esas viviendas. Si no hay un mecanismo claro, es imposible aplicar un impuesto efectivo”, explicó Bustillo.
El experto recordó que Montevideo tiene una experiencia en los impuestos aplicados a la vivienda vacía, pero indicó que en este asunto hay un “desafío importante”, ya que a los estados les resulta “muy difícil” la identificación de estos inmuebles.
Modelos internacionales
Según investigaciones que dirigió Bustillo en el marco del libro Vacíos urbanos, que fue presentado el miércoles en la Junta Departamental, el modelo más eficiente en el mundo es el francés, que obliga a los propietarios a declarar anualmente qué propiedades tienen desocupadas.
“Los impuestos a la vivienda vacía en Francia funcionan por declaraciones anuales que los propietarios deben realizar. El único mecanismo que un gobierno puede tener para aplicar políticas de impuestos a la vivienda vacía es que haya declaraciones anuales donde todos los propietarios de los inmuebles en la ciudad tengan que declarar que la vivienda permanece vacante”, remarcó.
En el caso de Montevideo, resulta “realmente difícil” la identificación porque tiene que hacerse a través de vías indirectas, como, por ejemplo, los controles de consumo de agua, explicó.
Cifras
El último censo confirmó que la vacancia no es un fenómeno aislado: la mayoría de los departamentos del país aumentaron la cantidad de viviendas desocupadas. “Eso confirma ya una tendencia que Montevideo presentaba como problema en algunos barrios”, afirmó Bustillo. El experto aclaró que una vivienda vacía no comprende a inmuebles de uso temporal.
“Una ciudad necesita una cierta tasa de viviendas vacías para permitir la movilidad residencial y nuevos proyectos de vida. Eso se llama tasa friccional y debería estar entre el 3% y 8%”, aclaró Bustillo. Sin embargo, cuando ese número se dispara, los efectos se hacen sentir. “En 2011, Ciudad Vieja tenía un 18% de vacancia. Esa cifra representa dos y tres veces más de la tasa friccional, por lo que es vacancia estructural. Es un problema importante para cualquier barrio o ciudad. Genera múltiples problemas y, sobre todo, es un indicador de la falta de sostenibilidad urbana en una porción de la ciudad”, afirmó.
A pesar de esta situación, Uruguay “lamentablemente” no ha estimado la tasa de vivienda vacía de forma periódica, añadió. Insistió en que sin información confiable y actualizada es imposible diseñar políticas públicas eficaces. “En Reino Unido, por ejemplo, se monitorean anualmente las tasas de vivienda vacía. En Uruguay, sólo cada diez o 12 años, con el censo. Así no se puede comprender ni tomar decisiones informadas”, sentenció.
Economía ociosa
Zuccolini indicó que “las viviendas vacías generan una deseconomía”. “No sólo no aportan a la ciudad, sino que se deterioran y pueden dañar unidades vecinas. Si lo multiplicás, también perdés actividad económica: arquitectos, obreros, constructoras, todos pierden trabajo que podría activarse”, añadió.
La especulación inmobiliaria –esperar que la zona se valorice, haya inversión pública o cambien las normativas– también contribuye a la presión sobre precios de compra y alquiler, dijo. “Tenemos una sobreoferta de vivienda nueva que no está toda colocada. La retención de inmuebles claramente afecta al mercado”, indica.
Por su parte, Bustillo consideró que la situación de las viviendas abandonadas genera una “economía ociosa”. “Cuando un barrio tiene una tasa de vivienda vacía superior al 8%, está expulsando a la gente”, argumentó.
“Toda esa inversión de capital económico, social, ambiental y patrimonial queda detenida, latente y comienza a deteriorarse. Hay barrios donde se ve clarísimo: edificios sin uso por años, perdiendo valor y contribuyendo a una espiral de deterioro urbano; se comienza a generar un círculo vicioso”, agregó.
En la misma línea, González coincidió en que la existencia de viviendas vacías genera una “economía ociosa” que impacta directamente sobre el acceso a la vivienda, el encarecimiento del suelo urbano y el deterioro de los barrios. “Muchas de esas viviendas hoy están tapiadas, otras terminan siendo bocas de droga, se depredan y depredan al barrio. Aumentan la inseguridad y la marginalización. Y, al mismo tiempo, al no ofrecerse en alquiler o venta, se presiona artificialmente sobre los precios”, explicó.
Otros efectos
Asimismo, Gonzalez señaló que esta situación afecta al “dinamismo económico”, promueve la especulación y produce una presión artificial sobre los precios de compra y de alquiler. “Por ejemplo, la ley de viviendas promovida ha llevado a que zonas que tienen muchas viviendas vacías hayan sido compradas para construir edificios. Entonces, mucha gente está especulando. Les conviene mucho más que alquilarla o venderla. Obviamente que se presta para la especulación, y además, después de que construyen ahí un edificio nuevo, también eso aumenta el plusvalor y va encareciendo toda la zona”, argumentó.
Mensaje para los legisladores
Para Bustillo, Uruguay debería inspirarse en la legislación brasileña sobre inmuebles abandonados. “La ley brasileña no exige que el inmueble esté degradado para intervenir. Lo que importa es que no esté cumpliendo su función urbana. Y establece una escala de intervención: primero impuestos, luego la posibilidad de expropiación. Es un enfoque coherente que no tenemos hoy”.
En momentos en que el Parlamento debate nuevas leyes sobre vivienda vacía, Bustillo planteó una advertencia final: “Si no se revisa el marco legal, si no se crean mecanismos eficaces de identificación y si no se comprende que esto tiene un impacto económico, social y urbano directo, seguiremos con leyes que existen, pero no transforman la realidad”.