Un juicio público a la imposición a la riqueza

Lo más difícil no es que la gente acepte nuevas ideas, sino que olvide las antiguas.²

Se presentan a continuación argumentos a favor y en contra que podrían surgir en un eventual juicio público a la implementación de un impuesto a la riqueza:

En contra. La economía no soporta más imposición.

A favor. La sociedad no admite los actuales niveles de pobreza. Se necesita financiamiento adicional para enfrentarla.

En contra. En la comparación internacional la presión impositiva de Uruguay es elevada.

A favor. Eso no es así, depende de respecto de qué países se haga la comparación.

En contra. Los recursos adicionales que se necesiten van a surgir del crecimiento de la economía.

A favor. Resultarán insuficientes. Se proyecta un crecimiento anual de la economía en torno al 2%, lo que generaría un incremento en la recaudación de impuestos de alrededor de 300 millones de dólares anuales. La frazada seguiría siendo corta.

En contra. Se podría disponer de fondos adicionales mejorando la eficiencia del gasto público.

A favor. El camino al infierno está empedrado de buenas intenciones. Lo sucedido en los últimos cinco años es un buen ejemplo al respecto.

En contra. Afectará en forma negativa a la inversión.

A favor. La evidencia de que menor imposición al capital estimula la inversión es escasa.

En contra. El capital es cobarde.

A favor. Pero sabe que quien va de fuego en fuego corre el riesgo de morirse de frío.

En contra. El patrimonio ya está gravado a través de la imposición a la renta.

A favor. La imposición al capital es menor que la que recae sobre la masa salarial.

En contra. La teoría económica desaconseja su uso.

A favor. No es así. A partir de los aportes teóricos de Thomas Piketty, la tasa óptima de imposición al capital es positiva.

En contra. La forma más conveniente de mejorar la distribución de ingresos es con gasto público social.

A favor. Se necesitan recursos para financiarlo.

En contra. Se debería analizar con tiempo su implementación dada su complejidad.

A favor. La realidad obliga a considerarlo de urgente implementación, por lo que se podría avanzar en un proceso que contemple dos etapas y de esa manera tener en cuenta su complejidad. Comienzo tienen las cosas.

Se transcribe seguidamente la exposición final realizada por el abogado defensor:

Bueno, bonito y barato son atributos que los consumidores valoran positivamente. Lamentablemente, estos no suelen ir en la misma dirección. Lo habitual es que la presencia de uno opaque la de otro. Son las circunstancias y las preferencias del consumidor las que determinarán la combinación de lo bueno, bonito y barato que terminará eligiendo. Se suele decir que hay gustos para todo. Yo diría que hay gustos y circunstancias para todo.

Suficiencia, eficiencia y equidad son atributos de una estructura tributaria que tanto tirios como troyanos suelen valorar positivamente.³ Lamentablemente, estos atributos tampoco suelen ir en la misma dirección. No obstante, existen ejemplos múltiples de impuestos que generan doble o triple dividendo. Un impuesto puede, además de fortalecer la suficiencia, corregir fallas de mercado generando así incrementos de eficiencia. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de la imposición destinada a descarbonizar la economía.⁴

Al igual que lo que sucede con los consumidores, son las circunstancias y las preferencias, en este caso sociales, las que deberían determinar las características del sistema tributario. Las frecuentes modificaciones de las primeras explican que el cambio sea la regla y no la excepción de los sistemas tributarios.

Al respecto, tenemos un ejemplo cercano. La pandemia modificó las circunstancias, al erosionar la suficiencia de los sistemas tributarios. Como consecuencia, quizás por aquello de que la necesidad tiene cara de hereje, la imposición al patrimonio pasó de ser el alumno que se pierde los recreos por mal comportamiento a formar parte de los abanderados de la clase. Y este cambio en la valoración de la imposición al patrimonio no se explica solamente por la necesidad de fondos públicos adicionales que generó esa crisis. En nuestro país se optó por tomar otro camino y se aplicó un impuesto a la masa salarial de los trabajadores del sector público.

Los aportes teóricos de Piketty constituyeron un punto de inflexión en la teoría de la imposición óptima al capital. Mientras previamente establecía que la tasa con la que se debía gravar el capital era cero, demostró que ese resultado era consecuencia de hipótesis cuestionables, las que, una vez levantadas, daban lugar a que la imposición óptima al capital pasaba a ser positiva, es decir, debía ser alcanzado por la imposición.

La complejidad inherente a la materia tributaria y las diferencias que existen en el mundo de las ideas sobre el papel que deben jugar la libre competencia (mercado) y la regulación (Estado) pueden ser la explicación de que una misma realidad fiscal sea percibida de diferentes maneras, como ocurre con las figuras en las pinturas del artista M C Escher o con los molinos y gigantes de don Quijote de la Mancha.⁵

Los argumentos a favor y en contra de la imposición al patrimonio hacen que el impuesto se pueda asociar tanto a un molino de viento como a un desaforado gigante al que hay que combatir, “porque es esta buena guerra”. Con la intención de aportar a la evaluación de la conveniencia de este impuesto, voy a repasar las circunstancias en las que nos situamos y lo que se puede decir acerca de las preferencias sociales.

Las circunstancias: somos lo que hacemos con lo que hicieron de nosotros¹

Existen ríos de tinta describiendo la actual situación fiscal del país y no vale la pena agregar nada. A modo de síntesis, se la puede caracterizar como extremadamente frágil, según palabras del ministro de Economía. Sin embargo, también es extremadamente frágil la situación socioeconómica de la población. En pocas palabras, podemos recordar que la pobreza en menores de 6 años asciende a 32,2%. La combinación de estas circunstancias configura una tormenta perfecta.

Entiendo que el incremento de la pobreza no fue exclusivamente el resultado inevitable del funcionamiento de la mano invisible del mercado; fue también consecuencia de las políticas definidas por la mano visible de la política económica. A esta le corresponde, entonces, combatirla.

Se dice que el destino baraja, pero nosotros jugamos. Deberíamos hacerlo pronto. La pobreza presenta una dinámica perversa denominada histéresis. En física, la histéresis se define como la tendencia de un material a conservar una de sus propiedades en ausencia del estímulo que la ha generado. El efecto negativo de la pobreza puede generar impactos que no se revierten en forma mecánica al aumentar el poder adquisitivo. Puede, en efecto, generar histéresis. Las circunstancias nos desafían a pensar en medidas de urgente implementación.

Preferencias: se dice que sobre gustos no hay nada escrito, ¿es cierto?

“¿Cuáles son las fuerzas que limitan el alcance de la redistribución en una democracia, impidiendo que la mayoría pobre exprima a los ricos?”, se preguntan R Bénabou y J Tirole.⁶ Y en busca de respuestas, encuentran que hay pruebas considerables que sugieren que las actitudes de los ciudadanos con respecto a las fuentes de riqueza o pobreza desempeñan un papel importante.

Según surge de una Encuesta Mundial de Valores, sólo el 29% de los estadounidenses cree que los pobres están atrapados en la pobreza y sólo el 30% cree que la suerte, más que el esfuerzo o la educación, determina los ingresos. En el caso de Europa estos valores son casi el doble: 60% y 54%, respectivamente. Del mismo modo, los estadounidenses son aproximadamente dos veces más propensos que los europeos a pensar que los pobres “son perezosos o carecen de fuerza de voluntad” (60% frente a 26%) y que, “a largo plazo, el trabajo duro suele traer una vida mejor” (59% frente a 34-43%).

“Cuáles son las motivaciones por las que los uruguayos se preocupan por la desigualdad y la pobreza?”, se preguntaron por su parte M Leites, A Queijo y G Salas.⁷

Como parte de su respuesta, afirman: “Las y los participantes (de la Encuesta de Actitudes y Creencias en Uruguay) creen que el hogar de nacimiento tiene un peso significativo para explicar las posibilidades de ascenso social. El 77% de las personas declaran que en Uruguay un/a niño/a que nació en un hogar del primer decil tiene muy bajas chances de lograr ascender al décimo decil de ingresos cuando sea adulto. Para profundizar sobre este aspecto, relevamos las creencias sobre el peso que tiene la suerte para explicar que una persona se encuentre en situación de pobreza o de riqueza. En el primer caso, el 73% cree que la mala suerte explica estar en situación de pobreza, mientras que el 60% cree que la suerte es determinante para lograr una situación de riqueza. Esto sugiere que la valoración del trabajo duro podría estar más asociada al valor del esfuerzo como un mérito en sí mismo y no tanto a su relevancia directa en explicar las posibilidades reales de movilidad en Uruguay que perciben los y las encuestadas”.

“¿Apoyan las personas con ingresos más altos niveles de redistribución diferentes a los del resto de la sociedad?”, se preguntaron M Bergolo, M Leites y M Sthel.⁸ Uno de los principales hallazgos de estos autores fue encontrar que el 1% más rico, como grupo, comparte ciertas características que lo diferencian de otras personas de la sociedad, incluso de altos ingresos. Una de las señas de identidad de este grupo es tener una menor inclinación por las políticas redistributivas. “Quienes pertenecen al 1% más rico, según esta investigación, tienen entre 25,3% y 33,1% menos de probabilidad de estar totalmente de acuerdo con aumentar la redistribución mediante la intervención gubernamental”.

Como la riqueza y el poder suelen ser buenos amigos, están dadas las condiciones para que las políticas distributivas, en particular las de base impositiva, no se consideren socialmente preferidas.

¿No existen excepciones a la oposición a subir la imposición? En este caso, soy yo quien pregunta.

En vísperas de la campaña electoral de 2024, y con Donald Trump por delante de Joe Biden en las encuestas, en la página web de Patriotic Millionaires se establecía: “No creamos esta organización con fines altruistas o benéficos; la creamos porque la estabilidad de nuestra nación y la supervivencia de nuestra democracia se ven amenazadas por la desigualdad extrema [...]. Este año será decisivo para configurar nuestro país y nuestro mundo en las próximas décadas”. Este colectivo parece haber entendido la falacia de composición.

En esa línea, más de 250 millonarios se juntaron para pedir que la élite política reunida en el Foro Económico Mundial en Davos acuerde mayores impuestos a los ricos. “Nuestra petición es simple: pedimos que pongan impuestos a la gente como nosotros, los más ricos de la sociedad. Esto no alterará de forma relevante nuestro nivel de vida, ni quitará nada a nuestros hijos, ni dañará el crecimiento económico de nuestras naciones. Sin embargo, conseguirá convertir la riqueza improductiva y extrema en una inversión para el futuro de nuestras democracias”. 

Acompañaron esta petición con el resultado de una encuesta realizada como parte del informe Orgullosos de pagar más. La encuesta, realizada por Survation en nombre de Patriotic Millionaires, se llevó a cabo entre más de 2.300 personas de los países del G20 que poseen más de un millón de dólares en activos invertibles, excluyendo sus viviendas, lo que las convierte en el 5% más rico. Entre las principales conclusiones se encuentran las siguientes:

• 74% apoya el aumento de los impuestos sobre el patrimonio para ayudar a abordar la crisis del costo de la vida y mejorar los servicios públicos.
• 75% apoya la introducción de un impuesto sobre el patrimonio del 2% para los multimillonarios, tal y como propuso el Observatorio Fiscal de la Unión Europea en octubre de 2023.
• 72% cree que la riqueza extrema ayuda a comprar influencia política.

Por último, a nivel local, el Monitor de Actitudes Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales llevó adelante una encuesta en junio donde releva la opinión ciudadana sobre asuntos vinculados con la desigualdad, el rol del Estado en la resolución de problemas sociales y el funcionamiento de las principales políticas de bienestar en Uruguay.

Una de las preguntas buscó relevar el nivel de acuerdo con crear impuestos a las personas más ricas con el objetivo de crear nuevos programas sociales para atender necesidades básicas: 53,9% de la población encuestada respondió que estaría de acuerdo o muy de acuerdo, 37,1% se manifestó en desacuerdo o muy en desacuerdo, 7,5% ni de acuerdo ni en desacuerdo, y el restante 1,4% optó por responder que no sabe o no contestó.

El aporte de un adicional al actual impuesto al patrimonio a la trilogía virtuosa, suficiencia equidad y eficiencia

A efectos de avanzar con pasos firmes y oportunos en el fortalecimiento de la imposición al patrimonio, propongo instrumentarlo en dos etapas. En el corto plazo, creando como figura tributaria un impuesto adicional al actual impuesto al patrimonio de las personas físicas, al que se puede denominar impuesto a la riqueza, manteniendo sin cambios la figura actual; y, en una segunda etapa, reformulándolo para unificarlo con el actual impuesto al patrimonio de las personas físicas y su adicional. En lo que sigue argumento que este impuesto aporta a la suficiencia, a la equidad y a la eficiencia.

Suficiencia

El aporte a la suficiencia es obvio, pero no lo es tanto conocer su magnitud, ya que determinar cuánto se podría recaudar no es tarea sencilla. Obviamente, en primer lugar, porque no está todavía definido el formato concreto que tendría el impuesto. Esto implica, entre otras cosas, definir la figura del contribuyente, los activos a ser gravados, la valoración que se considerará para estos, las tasas a emplear y la eventual articulación con la imposición a las rentas del capital, entre otras.

Pero, aun si se conociera el formato preciso del impuesto, subsistirían múltiples problemas para poder estimar adecuadamente su recaudación. Estos se pueden englobar en tres grupos: a) identificar la totalidad de activos propiedad de cada contribuyente, b) valorarlos, c) anticipar la conducta elusiva y evasiva de los contribuyentes.

Para enfrentar estos desafíos y poder controlar adecuadamente el cumplimiento del tributo, la DGI debe sortear múltiples dificultades. Entre estas puede mencionarse: a) el secreto bancario; b) la subestimación del valor de los inmuebles que aporta la Dirección General de Catastro (se estima que en promedio representan el 40% del valor de mercado en el caso de los predios urbanos y un valor menor en los rurales); c) la existencia de complejas estructuras societarias de inversión, y d) la casi inexistencia de empresas que coticen en bolsa. “Me dijeron que en el reino del revés hay un señor llamado Andrés que tiene 1.530 chimpancés, que si mirás no los ves”.

Estos problemas hacen que sea necesario ser cautos en las expectativas de recaudación. La frustración suele ser proporcional a la distancia entre las expectativas y lo que se obtiene.

Equidad

Las dudas acerca de lo que se recaudaría o sobre el impacto que tendría el impuesto en la eficiencia desaparecen totalmente cuando se evalúa cuál sería su aporte a la equidad. Pocas variables económicas muestran una tendencia tan clara como la que existe con relación a la creciente concentración de la riqueza. Y quizás pocas sean tan amenazantes a la viabilidad de procesos de desarrollo inclusivos.

No es casual que el número 10 del listado de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) establezca la necesidad de avanzar en la “reducción de las desigualdades”. En su fundamentación, se establece que “las desigualdades amenazan el desarrollo social y económico a largo plazo, afectan la reducción de la pobreza y destruyen el sentimiento de plenitud y valía de las personas”. Las personas necesitan creer que viven en un mundo en el que reciben lo que se merecen. Para el 82% de los participantes de una encuesta sobre actitudes y creencias en Uruguay, el sistema económico en Uruguay es básicamente injusto, dado que no todos/as tienen las mismas chances de ser exitosos/as.⁹

Eficiencia

Sabemos que los impuestos generan cambios en el comportamiento de los agentes económicos. Sobre esto no hay dos opiniones. La existencia de doble o triple dividendo es consecuencia de estos cambios. Por ejemplo, la imposición a productos que son nocivos para la salud, al incrementar su precio, reducen su consumo. De esta manera, además de recaudar, se mejora la salud de la población.

En el caso de la imposición al patrimonio, podemos hablar de triple dividendo. Aporta a la suficiencia y a la equidad, como ya fue mencionado, y también puede mejorar, como se fundamenta seguidamente, la eficiencia en el uso de los recursos de la economía.

Uno podría preguntarse si no es equivalente la imposición al patrimonio que la imposición a la renta que este genera. Si la respuesta fuera afirmativa, no tendría sentido aplicar los dos; bastaría con el impuesto a la renta.

Si en la economía sólo existiera un activo, la equivalencia es evidente. Por ejemplo, si ese activo generara un rendimiento sobre el patrimonio del 4%, un impuesto al patrimonio del 1% equivaldría a un impuesto del 25% sobre su rendimiento (rentas del capital). En este caso, sería indistinto gravar el activo o su rendimiento (aunque podrían eventualmente existir diferencias con relación a la capacidad de la DGI para su contralor).

No obstante, en el mundo real existen diferentes tipos de activos, los que, según la evidencia empírica, tienen diferentes rendimientos. Importa destacar que los activos que dan lugar a las rentas activas, aquellas gravadas con el impuesto a las rentas de la actividad económica (IRAE), ya se encuentran alcanzados por el impuesto a la renta de las personas jurídicas (IPPJ). En el diseño del impuesto adicional, y en el futuro nuevo impuesto al patrimonio de las personas físicas (IPPF), se debe considerar la necesidad de articular adecuadamente el IPPF y el IPPJ.

En este escenario, la imposición al patrimonio puede asemejarse como un impuesto a la renta potencial o ficta. Sobre aquellos usos del capital que generen menos rendimiento recaerá una mayor tasa efectiva sobre la renta generada, lo que incentiva el uso productivo de los activos.

Las ganancias de eficiencia esperables se deben al efecto “úsalo o piérdelo” de los impuestos sobre el patrimonio cuando los rendimientos son heterogéneos, lo que provoca una reasignación del capital de los empresarios con baja productividad a aquellos con alta productividad.¹⁰

La existencia de imposición a la renta y al patrimonio puede verse como una combinación por la cual parte de la imposición está basada en la renta real generada por el patrimonio y otra en la renta ficta. En este contexto, cabe preguntarse si en el diseño de este impuesto no debería considerarse, como sucede en otros países, la determinación de un valor máximo a la presión impositiva total, resultante de sumar la imposición a la renta y al patrimonio.

Reflexión final: ¿los compromisos de campaña son un corsé?

Las promesas o compromisos que se realizan en las campañas electorales suelen involucrar tanto objetivos como instrumentos. Al momento de gobernar, la realidad impone tanto restricciones como facilitadores para poder cumplir con lo comprometido. La herencia maldita y el viento de cola suelen formar parte de los debates al valorar la gestión de los gobiernos. Como consecuencia, con el diario del lunes, seguramente vamos a constatar la existencia de desvíos, tanto con relación a los objetivos como a los instrumentos. Esto es tan inevitable como lo es la caída de un cuerpo debido a la ley de gravedad.

Ahora bien, entiendo que los desvíos con relación a los objetivos deberían tener mayor penalización por parte de la ciudadanía que los desvíos con relación a los instrumentos, como lo es el caso de la estructura tributaria.

No obstante, se trata de una valoración estrictamente personal. Una pregunta interesante para la cual no tengo respuesta es si las preferencias sociales otorgan la misma importancia a estos dos tipos de desvíos. La respuesta no es sencilla. El teorema de imposibilidad de Arrow nos ayuda a entender las dificultades que existen para definir las preferencias sociales.¹¹

Por último, una reflexión sobre la importancia de la temporalidad del espacio fiscal y los compromisos de campaña. Se argumenta que incrementar la presión impositiva implica no honrar lo prometido en campaña electoral. No obstante, se supone que al momento de definir ese compromiso se tuvieron en cuenta las circunstancias presentes, en particular, la magnitud del espacio fiscal disponible. Llama la atención, entonces, no escuchar voces que pongan sobre la mesa la necesidad de incrementar la presión impositiva porque la actual situación fiscal es peor que la que se creía tener al momento de realizar el compromiso.

“Vamo arriba con fe para el segundo tiempo, qué mal que estamos jugando, no se puede creer… Vamos perdiendo, eso nos pasa por ser giles, por salir a buscar empates, no podía ser, hay que salir de vuelta a meter, a arrancar con fuerza, a morder, a barrer, al rincón de las arañas o a la red”.¹²

Carlos Grau Pérez, economista, investigador del Cinve, docente universitario, máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina.