Pobreza infantil: académicos consideran indispensable aumentar montos de transferencias y unificar el sistema

Académicos, investigadores e integrantes de organismos internacionales coincidieron en la importancia de las transferencias en el combate a la pobreza infantil, y señalaron que es necesario aumentar la cobertura y su monto; hay que “simplificar y unificar” el sistema, y también eliminar las condicionalidades.

El pronunciamiento surgió durante el segundo seminario del Diálogo Social, una iniciativa impulsada por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). En este encuentro, que se realizó el martes con el nombre “Evidencia para repensar las transferencias monetarias dirigidas a la infancia”, participaron investigadores universitarios, así como integrantes del Banco Interamericano de Desarrollo, de Unicef y del gobierno.

“Fue una instancia muy importante porque nos permitió hacer un diagnóstico y definir algunas posibles líneas de reforma para mejorar el sistema de transferencias que actualmente existe en Uruguay”, dijo a la diaria Hugo Bai, coordinador del Diálogo Social. El economista destacó la importancia de contar con especialistas que vienen estudiando estos temas desde hace muchas décadas, que presentaron los grandes acuerdos existentes en el ámbito académico. Bai aclaró que lo expresado en el seminario no es la visión “del gobierno ni de la OPP”, pero estableció una “hoja de ruta bastante clara sobre algunos caminos que deberían tomarse”.

“Para mi sorpresa, hubo más coincidencias que las que había esperado a priori”, indicó, en diálogo con este medio, Ivone Perazzo, doctora en Economía y profesora de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República.

Por su parte, el oficial de monitoreo y evaluación de Unicef, Darío Fuletti, dijo a la diaria que durante el seminario los distintos académicos dejaron en claro que las transferencias son un “instrumento muy importante en el sistema de protección social, pero que se necesitan montos más grandes y otras políticas sociales para que tengan efecto real”.

Este ciclo de seminarios se enmarca en la primera etapa del Diálogo Social, que busca recopilar aportes y propuestas de la ciudadanía y de la academia con el objetivo de modificar el sistema de protección social. En este marco, el gobierno firmó un convenio de cooperación con el Instituto de Economía de la Universidad de la República.

Perazzo explicó que el trabajo que se está realizando desde el instituto estará listo para diciembre de este año, y que el objetivo del seminario fue presentar algunos “trazos iniciales” sobre algunos de los principales cambios al sistema actual de transferencias.

La postura del Instituto de Economía

Durante la presentación, Perazzo sostuvo que, para realizar el trabajo, los investigadores se preguntaron qué habían aprendido hasta ahora, sobre todo porque en América Latina y en Uruguay se viene consolidando desde hace varios años el sistema de transferencias. La experta indicó que este método tiene un “fuerte rol” como estabilizador de ingresos de los hogares y remarcó que, gracias a que en Uruguay se convirtieron en leyes, se aseguró que los ajustes sean periódicos y se mantenga el poder de compra.

“Uruguay, en la comparación regional, tiene la ventaja de que el sistema de protección social surgió en la década del 40, lo que aportó la doble ventaja de tener una fuerte institucionalización por leyes y una amplia cobertura. En la actualidad, más del 80% de los hogares con niños en el primer decil de ingresos están cubiertos por algún tipo de asignación familiar, mientras que en la década del 90 ese porcentaje no superaba el 20%”, afirmó.

Actualmente, entre las Asignaciones Familiares – Plan de Equidad (AFAM-PE) y la Tarjeta Uruguay Social (TUS) se cubre aproximadamente a casi el 50% de los niños, niñas y adolescentes, agregó. “Pese a que los montos transferidos son bajos, los estudios de impacto realizados muestran que los efectos son positivos sobre la pobreza y sobre la indigencia. Para 2019, AFAM-PE produjo una reducción de la pobreza de un punto porcentual en el total de hogares y de 1,9 puntos porcentuales en los hogares con menores, lo que implica una caída de 15%”, remarcó la economista.

Asimismo, la TUS generó una reducción de entre 0,5 y 1 punto porcentual, lo que equivale a una caída del 6% y 8%. “Conjuntamente, AFAM-PE y TUS tienen un poder redistributivo similar al de la imposición a la renta. Las transferencias afectaron positivamente el bajo peso al nacer, la asistencia al sistema educativo y la materialidad de la vivienda”, agregó.

Es “relevante” pensar las transferencias a la infancia más allá de la dimensión de la pobreza monetaria, porque, de lo contrario, “nos perdemos un montón de vulnerabilidades que son clave y que deben estar presentes para pensar en un nuevo sistema”, indicó. En ese sentido, el indicador de pobreza multidimensional muestra una “fuerte infantilización de las vulnerabilidades”, referidas a la vivienda, acceso a la educación y a los servicios, que van más allá de la pobreza monetaria, añadió.

“Si sumamos las dos formas de mirar la vulnerabilidad, cuatro de cada diez niños, niñas y adolescentes viven en hogares con pobreza monetaria o multidimensional (320.000), lo cual es un dato muy relevante. Sólo el 17% de estas vulnerabilidades coinciden. Las dos vulnerabilidades deben estar sobre la mesa”, argumentó.

“Fragmentación”

Los tres entrevistados señalaron, en diálogo con la diaria, que uno de los acuerdos manifestados en el seminario refiere a la “fragmentación y dispersión” que tienen las transferencias. “Creo que el sistema ha venido teniendo a lo largo del tiempo diferentes dispositivos que se han ido sumando a los que ya existían, y eso le ha agregado cierto nivel de fragmentación, de complejidad, que incluso genera algunos efectos indeseados cuando uno hace una evaluación de carácter más general sobre la política pública”, indicó Bai.

En este sentido, hay una “clara” recomendación de “unificar” la totalidad de las transferencias que están siendo destinadas a los hogares en situación de vulnerabilidad que tienen niños, niñas y adolescentes, agregó.

Por otro lado, los académicos manifestaron un “énfasis bastante claro” en ampliar la mirada en lo que ocurre con el 40% de niños, niñas y adolescentes en situación de mayor vulnerabilidad, dijo Bai. “Muchos afirmaron que hay que tratar de trascender esa mirada de la línea de pobreza desde el punto de vista monetario y ver en qué medida podemos mejorar la situación de los hogares que pueden sobrepasar por un poquito esa línea de pobreza para mejorar ese indicador”, complementó.

A este respecto, el coordinador del Diálogo Social sostuvo que es necesario, en el mediano plazo, poner el foco en el concepto de vulnerabilidad por encima del de la pobreza monetaria medida por ingresos. “En ese sentido, se debe tratar de ir hacia una cobertura más amplia, donde tengamos un esquema de carácter, por lo pronto, universal para la población más vulnerable y, después, también ir tratando de transitar por varios motivos hacia un esquema más universal”, afirmó.

En la misma línea, Perazzo indicó que durante el seminario se “repitió sistemáticamente” la necesidad de abarcar a una mayor población por medio de las transferencias. “Se remarcó esta idea de que no podemos concentrarnos sólo en la pobreza más extrema. Propusimos que debía ser cubierto el 40% de los hogares de menores ingresos que tuviesen niños, niñas, adolescentes”.

Ampliar la lupa

Perazzo sostuvo que la “lupa debe ser más amplia”, con el objetivo de que se pueda abarcar al menos a los dos primeros quintiles de ingreso. “Queremos que el sistema abarque el 40% de los hogares con niños. Lo siguiente que tenemos que pensar es el monto, porque si es pequeño no vamos a lograr cambios significativos. Tenemos que tratar de llegar a un nivel de suficiencia”.

Asimismo, Perazzo advirtió que existe una “complejidad y una fragmentación del sistema”. “La propia transferencia está fragmentada debido a que las reformas fueron parciales y desarticuladas, e inspiradas por núcleos de ideas distintos. Esa fragmentación hay que reducirla. Si uno mira el total de transferencias a niños, los instrumentos que se utilizan son distintos, brindan beneficios diferenciados y no todos estos apoyos monetarios están sujetos a condicionalidades. La recomendación es ir hacia la unificación y simplificación de las prestaciones”.

Por su parte, Fuletti sostuvo que es clave ir hacia una visión “universal”, ya que de esta manera se transparentaría el apoyo que se da a todas las familias y se reduciría la “estigmatización”. “Muchas veces las personas que tienen derecho a las transferencias deciden no pedirlas, porque está mal visto solicitarlas, o cuando van a utilizar la tarjeta son mal vistas por quienes reciben la tarjeta, o hay ciertos prejuicios por parte del resto de la población. Entonces, cuando tendemos a la universalidad, eso hace que cambie la narrativa”, observó.

Perazzo y Fuletti señalaron que uno de los principales acuerdos entre los académicos y expertos fue la necesidad de aumentar los montos a un nivel que sea considerado suficiente. “Los montos actuales son muy bajos, y es un acuerdo generalizado que deben ser aumentados. Nosotros, en particular, propusimos que el monto de referencia fuera la canasta básica de alimentos para Montevideo (que ronda los 6.357 pesos), que es la que se utiliza para calcular la indigencia, pero hubo otras propuestas; todas apuntaron a que es absolutamente imprescindible aumentar los montos”, indicó Perazzo. Si se suma el monto de la TUS y AFAM-PE, estamos en un 0,7 de la canasta básica de alimentos, agregó.

Pobreza infantil

Para Fuletti, el país tendrá que hacer un “esfuerzo grande” en caso de que quiera combatir la pobreza infantil. “No alcanza con aumentar un poquito las transferencias o hacer algunas otras cosas, sino que es necesario destinar una parte muy importante de los recursos fiscales a esto. Si el país realmente quiere enfrentar esto en serio, tiene que decidir poner una parte de su presupuesto exclusivamente para ello”, afirmó.

Es necesario que Uruguay sea consciente de que no puede quedarse sólo con la situación fiscal actual y debe entender que este tema es una “inversión” para sacar a las personas de la pobreza y permitirles que “puedan desarrollar todo su potencial, insertándose en mejores trabajos, teniendo más ingresos, lo que redundaría en una menor necesidad del propio sistema de protección social”, agregó.

Durante la presentación, Fuletti propuso, en base a una investigación que realizó Unicef, una transferencia universal de 6.000 pesos que sustituya a la TUS, AFAM-PE y las deducciones del IRPF. “El costo adicional de las políticas propuestas es de 3% del PIB, lo que llevaría la inversión en infancia del 5% del PIB al 8%”, indicó.

En la misma sintonía, Bai observó que en lo que “hay bastante acuerdo es en que los ingresos de las transferencias claramente no estarían cumpliendo con un nivel de suficiencia adecuado para tratar de garantizar seguridad económica en esos hogares en situación de vulnerabilidad. Hay un desafío muy grande en cómo mejorar esos montos”, afirmó. El coordinador del Diálogo Social remarcó que los cambios que se están analizando no buscan ser aplicados de un momento para otro, sino que el objetivo es construir un “horizonte” al cual el país aspire a llegar.

“En ese sentido, el Poder Ejecutivo comparte que la mejora de los montos es un aspecto imprescindible. De hecho, hay una señal muy clara en la ley de presupuesto, donde hay algunas transferencias que se incrementan y que van en esa misma línea. Por supuesto, esto después se va a poder ir afinando con mayor o menor celeridad en función de lo que es la realidad económica del país, en función de las restricciones fiscales. Sabemos que hoy estamos en un escenario, desde el punto de vista fiscal, bastante diferente al que teníamos pocos meses atrás, donde se ha evidenciado un déficit bastante mayor”, indicó.

Eliminar condicionalidades

Otro de los consensos planteados en el seminario fue la idea de que es necesario eliminar las contraprestaciones, es decir, las condicionalidades, de las transferencias, como puede ser la asistencia educativa de los niños, niñas y adolescentes.

Fuletti consideró que las transferencias deben ser “incondicionales” y pensadas como un “derecho”. “Si se impone una condicionalidad, dejan de ser un derecho. Además, en general las personas que no pueden cumplir con ellas son justamente los hogares que están peor y los que más lo necesitan”, subrayó.

Coincidentemente, Perazzo indicó que las condicionalidades tienen “efectos negativos muy altos”. “Cuando ves las bajas [de transferencias] distribuidas por nivel de vulnerabilidad, los que tienen el porcentaje mayor de bajas son los más vulnerables, o sea, los que tienen un índice de carencias críticas más alto”, explicó.

“Lo único que terminamos haciendo, cuando restringimos el monto de la transferencia cuando hay más niños, es penalizando a los hogares más numerosos. No parece tener mucho sentido. La condicionalidad termina siendo fuertemente regresiva y entra en contraposición con el objetivo central”, agregó.

Mitos

Consultada sobre si en este seminario se ha podido demostrar que los “mitos” que existen en torno a las transferencias son falsos, Perazzo dijo que desde el Instituto de Economía se buscó ser “muy claro” con este tema.

Los “mitos fundamentales” que está “totalmente comprobado que son falsos” y operan como “cucos en la implementación de estos sistemas” son dos. Por un lado, “que la gente va a dejar de trabajar porque se va a mantener con la transferencia, algo que intuitivamente es bastante impensado porque nadie puede vivir con los montos que se transfieren. El otro gran mito que quedó totalmente comprobado es que no es cierto que las transferencias aumentan la fecundidad. Está comprobado en Uruguay y en cualquier otro país del mundo que eso no sucede”, afirmó.

“El tema a nivel de la academia está resuelto hace mucho tiempo; lo que pasa es que a veces lo que está faltando es una llegada a la gente más en general. Tiendo a pensar que ya han ido permeando esas ideas, pero en qué medida la gente cree o no todavía en esas cuestiones no lo tengo claro. Sí hoy se habló mucho de eso. La idea es que estas ideas empiecen a permear con más fuerza en la sociedad”, concluyó.