Cumpliendo con su mandato, la semana pasada el Consejo Fiscal Asesor (CFA) presentó su informe semestral. El principal cometido de este órgano técnico, que fue creado en el marco de la Ley 19.899 y funciona de forma honoraria e independiente, es garantizar que “las estimaciones del resultado fiscal estructural se apoyen en bases académicas sólidas y objetivas”.1
Acerca de la trayectoria fiscal
Según advierte el informe, la dinámica fiscal prevista para el próximo quinquenio está alineada con la necesidad de corregir el desequilibrio de las cuentas públicas, pero está sujeta a riesgos de implementación. En este sentido, el CFA identifica algunos “riesgos clave”.
Primero, la mejora fiscal se concentra en generar mayores ingresos estructurales, derivados de los cambios tributarios propuestos y de una mejora en la eficiencia recaudatoria. Sin embargo, “existe un potencial riesgo de sobrestimación de esta recaudación adicional”, que podría conspirar en detrimento de la corrección prevista hacia el final del quinquenio.
El segundo riesgo tiene que ver con esto último, es decir, con la cadencia temporal de la mejora estipulada, dado que se posterga hacia el último trienio del mandato. A este respecto, el CFA alerta sobre la “reducción de los márgenes de maniobra que toda postergación supone por motivos de imprevistos”, sobre la dinámica incremental que suelen exhibir los gastos en cada instancia de Rendición de Cuentas y sobre el hecho de que “el horizonte de la mejora fiscal planteada coincide con una mayor proximidad del ciclo electoral”.
Finalmente, se advierte sobre la incertidumbre asociada a la proyección del crecimiento económico, un riesgo inherente a la programación quinquenal sobre la que descansa cada presupuesto, pero que se agrava en este caso producto del complejo escenario internacional que se ha venido configurando.
A la luz de lo anterior, el CFA “resalta que el programa fiscal se vería fortalecido si estuviera acompañado de medidas de recorte del gasto estructural, cuyo efecto es conocido, cierto e inmediato”. Por esto, un recorte permanente del gasto a partir de 2026 (0,3% del PIB, según las estimaciones) sería clave para “darle mayor solidez al plan” y “asegurar el cumplimiento” de las metas fiscales para estabilizar la trayectoria de la deuda antes del año electoral.
Acerca de la propuesta del nuevo marco fiscal
Si bien el CFA “valora” la adopción de una regla dual con un ancla de deuda del 65% del PIB, como la que plantea el Ministerio de Economía y Finanzas, “hace notar su preocupación” por la “señal” que esto podría enviar, en tanto reconoce una expansión adicional de la deuda (como porcentaje del PIB) que podría interpretarse como una forma de habilitar una continuidad del desequilibrio fiscal.
A este respecto, considera que es importante establecer las metas sobre el resultado fiscal (medido en términos estructurales) de modo de contribuir a moderar el alza del endeudamiento durante el próximo quinquenio, “dejando un margen por debajo del 65%”.
Esta definición ya era objeto de críticas de referentes económicos de la oposición, como es el caso de Julio de Brun, expresidente del Banco Central. En su opinión, el proyecto presentado incorpora “una problemática relajación de los límites de deuda” y estima una trayectoria del endeudamiento “que expone a Uruguay a una situación de fragilidad fiscal”.
En respuesta a estos cuestionamientos, el ministro de Economía, Gabriel Oddone, indicó que la estimación del límite de deuda “es robusta a lo que la literatura sostiene, es robusta a los tests empíricos que hicimos y además resiste la evidencia uruguaya”.2
El nuevo equipo económico estimó que el nivel de deuda por encima del cual la trayectoria se vuelve insostenible se ubica en torno al 85% del PIB, pero que ese umbral no constituye el ancla propuesta: “Nuestra ancla fiscal está 20 puntos por debajo, es 65% del PIB”. Además, complementa Oddone, “en este gobierno nosotros la estamos estabilizando en torno al 62,5% del PIB”.
Por otro lado, el CFA señala en su reporte que la regla fiscal ganaría con “la eliminación del pilar del tope de gasto al evitar eventuales inconsistencias entre los pilares”, pero, al mismo tiempo, perdería “al eliminar un control adicional” sobre la sostenibilidad que permitiría detectar problemas en la implementación del resultado fiscal estructural.
No obstante, sugiere este órgano, la propuesta de eliminar este pilar es “un avance en el diseño de la regla fiscal en su conjunto, dada la introducción de un ancla de deuda de mediano plazo y en la medida en que la futura reglamentación imponga mecanismos de corrección robustos que aseguren su cumplimiento”.
Cabe recordar que el segundo pilar de la regla aprobada con la ley de urgente consideración en 2020 topea el incremento del gasto en función del PIB potencial estimado para cada año. Sin embargo, en la visión de Oddone, detrás de esta definición hubo un “componente ideológico y político” que el gobierno actual no comparte, dado que entiende que “el gasto público no es esencialmente malo”. Agregó, en este sentido, que “el gasto público tiene que estar dentro de los parámetros para poder manejar la política fiscal, pero no es necesaria la existencia del tope de gasto para mantener las finanzas públicas de manera equilibrada”.
El informe destaca también la inclusión de nuevas metodologías para la estimación del PIB potencial y la brecha del PIB, aunque entiende que la utilización de los métodos planteada “presenta algunos trade off que deben ser considerados y evaluados para su mejor uso de acuerdo con el tipo de política fiscal, estructural o contracíclica”.
En un sentido similar va la valoración sobre las modificaciones que tienen como objetivo dotar de mayor transparencia y sostenibilidad a la inversión en infraestructura por parte de las agencias o mecanismos que van más allá de los proyectos de participación público-privada. Se entiende que se trata de un “esfuerzo de ampliación indirecta del perímetro de la regla”, un tema que fue objeto de críticas durante la administración pasada por los montos elevados asociados a las inversiones que se realizaron más allá de ese perímetro (y, por tanto, por fuera del radar de la regla).
Por último, en referencia a su funcionamiento y atribuciones, el CFA evalúa positivamente que el proyecto de ley presentado busque dotarlo de mayor autonomía e iniciativa, de forma de hacerlo trascender más allá del rol de asesor que le fue dado inicialmente. Esta modificación motiva incluso un cambio en su denominación: ahora pasará a ser el Consejo Fiscal Autónomo (la sigla se mantiene). En efecto, la propuesta presentada contempla “la ampliación de sus funciones en su rol asesor, para presentar sus informes al Parlamento y para tener un rol como contrapeso institucional”.
Recomendaciones
Del trabajo del CFA se desprenden cinco recomendaciones principales:
- Adoptar el ancla de 65% del PIB para la deuda “con criterios de máxima prudencia” y establecer “la cifra puntual en un decreto reglamentario o norma de mayor jerarquía”.
- Agregar en un decreto reglamentario una cláusula de revisión del ancla a la baja en caso de saltos del riesgo país o rebajas de la calificación crediticia.
- Establecer en un decreto reglamentario las metas anuales sobre el resultado fiscal estructural de todo el quinquenio, así como el objetivo de deuda referencial.
- Reglamentar mecanismos robustos de convergencia y corrección ante desvíos.
- Reglamentar disposiciones de la política fiscal en el año electoral, a efectos de fortalecer los mecanismos de control y rendición de cuentas durante el ciclo político.