Propuestas para salir de la crisis

Todo acuerdo de paz es un compromiso que no se acepta sin dificultades. Las condiciones deben ser admisibles tanto para Ucrania como para Rusia; en otros términos, los dos países deberían ver allí más beneficios que pérdidas. También habría que tomar en cuenta las lecciones del fracaso de los Acuerdos de Minsk.

Los llamados a la negociación de un acuerdo de paz en Ucrania se multiplican, incluso en Estados Unidos. Así lo hizo el general estadounidense Mark A. Milley, presidente del Estado Mayor Conjunto, a inicios de noviembre de 2022¹. El profesor Charles A. Kupchan, miembro del influyente think tank de política exterior Council on Foreign Relations, anunció por su parte que “era tiempo de llevar a Rusia y a Ucrania a la mesa de negociaciones”². Sin embargo, los términos posibles, y realistas, de un acuerdo aún están pendientes de elaboración.

Convencer a las víctimas de la invasión de que unas negociaciones de paz tienen sentido no será posible sin Occidente –y, en particular, sin Estados Unidos–. Para los ucranianos, que podrían terminar exigiendo una victoria total sobre los invasores, hay que prever algunas garantías: que la invasión rusa no sea recompensada, y que el acuerdo no conduzca a una desestabilización del sistema internacional en su conjunto. En lo que respecta a Rusia, hay que reconocer que sus intereses y preocupaciones en materia de seguridad son legítimos; y que muchas de sus reivindicaciones, pasadas y actuales, no tienen nada de insensato.

Si bien Estados Unidos y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) rechazaron los términos de los tratados Rusia-OTAN y Rusia-Estados Unidos propuestos por Moscú en diciembre de 2021, es posible sostener que ciertos puntos podrían haber sido negociados y aprobados, mientras que otros eran difíciles de aceptar, o incluso inadmisibles³. La negociación siempre es posible cuando existe una voluntad política de avanzar.

En el transcurso del año 2022, algunas propuestas podrían haber sentado las bases de la desescalada y de las negociaciones de paz. En febrero, a comienzos de la invasión, un grupo de exdiplomáticos y de investigadores sugirió, en una carta abierta al Financial Times, que “debería ser posible para la OTAN, en estrecha colaboración con Ucrania, presentar propuestas detalladas para la negociación de un nuevo tratado con Rusia que no engendre ninguna hostilidad institucional. Éste cubriría el retiro verificable de los misiles con capacidad nuclear; medidas militares propias para establecer confianza, que limitarían los efectivos y su despliegue; y un acuerdo internacional sobre las fronteras ruso-ucranianas en disputa”.⁴

Zona desmilitarizada

Oscar Arias, premio Nobel de la Paz en 1987 y ex presidente de Costa Rica, y Jonathan Granoff, presidente del Global Security Institute, fueron más allá al proponer, en julio de 2022, que la OTAN comience a planificar la retirada de todas las ojivas nucleares estadounidenses de Europa y de Turquía, con antelación a las negociaciones⁵. La retirada efectiva se haría una vez que Rusia y Ucrania se pongan de acuerdo acerca de las condiciones de paz. Sin debilitar a la OTAN en el plano militar, semejante procedimiento habría llamado la atención del presidente ruso Vladimir Putin, y tal vez lo habría llevado a negociar. En la literatura especializada, este tipo de estrategia lleva un nombre: el altercasting. Se trata de persuadir al otro poniéndolo en una posición diferente, creando así un nuevo vínculo que lo predispone a actuar conforme a su nuevo rol. Es el método que adoptó Mijaíl Gorbachov con Ronald Reagan a mediados de los años 1980.⁶

Los conceptos de “zona desmilitarizada” y de “territorio bajo control de las Naciones Unidas” no deben ser descartados en la perspectiva de un acuerdo de paz. No sería la primera vez que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) asista y administre zonas desmilitarizadas y territorios bajo tutela en el marco de su accionar para la paz. A menudo, la desmilitarización se tradujo en el establecimiento de una zona neutral entre las partes de un conflicto violento. La ONU también gestionó de forma directa territorios enteros, al menos de manera temporal; fue por ejemplo el caso de la Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental (ATNUTO, 1999-2002). La misión de la ONU consistía en mantener el orden y la seguridad, responder a las necesidades básicas, asistir a la reconstrucción de infraestructura física, administrar el territorio según el Estado de derecho, respaldar la elaboración de una nueva Constitución y organizar elecciones.

Hay que considerar con seriedad la opción de una desmilitarización de los territorios en disputa en el este de Ucrania, así como su emplazamiento temporal bajo la autoridad de las Naciones Unidas. Tras un período de diplomacia paralela y de negociaciones, el Consejo de Seguridad de la ONU podría declarar, o las partes podrían directamente negociar, un alto al fuego obligatorio, acompañado del despliegue de una fuerza de mantenimiento de la paz y personal adicional de la ONU. Las regiones de Ucrania ocupadas por el ejército ruso serían desmilitarizadas y temporalmente gobernadas por la ONU; las fronteras de esos territorios serían determinadas con flexibilidad.

Esos territorios requerirían un período de transición más largo que en Timor Oriental, del orden de 10 a 20 años. Además, su extensión haría necesaria una movilización importante de recursos y de personal administrativo. La “Administración de Transición de las Naciones Unidas en el Este de Ucrania” también estaría encargada de asistir las negociaciones y la elaboración de una base legal para el estatuto de esas regiones, de organizar elecciones regulares y un posible referéndum.

El no alineamiento militar de Ucrania sigue siendo una cuestión clave y debe ser integrado a las negociaciones. Además, en el marco de la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, se podrían considerar otras acciones con vistas al fortalecimiento de la confianza, como retomar, por un lado, el diálogo entre Rusia y la OTAN acerca de una reducción de los riesgos militares –nucleares y otros– y, por otro lado, las conversaciones oficiales en torno al desarme. En diciembre de 2020, un grupo de 145 exgenerales, personalidades políticas, diplomáticos e intelectuales estadounidenses, europeos y rusos, todos preocupados por el aumento de los riesgos de accidentes militares, nucleares y otros, habían formulado recomendaciones, que resultaron letra muerta tras la invasión rusa de Ucrania.⁷

¿Qué mediadores?

Como para muchos acuerdos de este tipo, las partes en guerra necesitan una asistencia externa para llegar a las primeras aperturas en vistas a alcanzar la paz. Los facilitadores y mediadores externos deberían provenir, en lo principal, de países considerados como ajenos al conflicto por las dos partes, y podrían contar con representantes de instituciones como la Corte Internacional de Justicia o la Corte Permanente de Arbitraje.

En la actualidad, las relaciones internacionales se ven atravesadas por una tendencia que no está carente de peligros: la de considerar la guerra en Ucrania sólo en términos militares y moralistas, como un combate entre el bien y el mal. Los esfuerzos diplomáticos para resolver este conflicto pueden contarse con los dedos de la mano y no atraen ningún aliento, muy al contrario. Sin embargo, estamos convencidos de que las propuestas aquí expuestas para iniciar las negociaciones podrían contribuir a una desescalada y darle una oportunidad a la paz.

Tapio Kanninen, presidente de la organización Global Crisis Information Network, en Nueva York, y ex director de la planificación política en el departamento de Asuntos Políticos de la Organización de las Naciones Unidas. Heikki Patomäki, profesor de Política Mundial y de Economía Política Global en la Universidad de Helsinki, Finlandia. Traducción: Micaela Houston.