Un instrumento que puede mejorar la partitura

Creados a partir de una canasta de divisas, los Derechos Especiales de Giro (DEG) se benefician de su neutralidad política como instrumento de liquidez internacional. Aunque no cuestionan el predominio del dólar, pueden ser una alternativa a una futura guerra de monedas y formar parte de un camino para renovar el sistema monetario internacional.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) calcula que el continente africano necesita más de 200.000 millones de dólares para contrarrestar los efectos socioeconómicos de la pandemia de covid-19. Otras regiones del mundo sufren males similares. Las sumas necesarias son, pues, colosales. ¿Quién será capaz de costearlas?

El 20 de enero, el director del Departamento de Macroeconomía y Gobernanza de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África, Adam Elhiraika, propuso una solución: el uso de una herramienta diseñada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), los Derechos Especiales de Giro (DEG)¹. Su propuesta se hace eco de las de diversos expertos, desde Joseph Stiglitz –execonomista en jefe del Banco Mundial y galardonado en 2001 con el Premio del Banco de Suecia de Ciencias Económicas en memoria de Alfred Nobel– hasta Mark Weisbrot, del Center for Policy and Economic Research (Centro de Investigación Política y Económica, CEPR). ¿Y si, como sugieren, la solución a la crisis económica actual ya estuviera aquí, ante nuestros ojos?

En términos formales, los DEG son una línea de crédito concedida a los países en función de su cuota en el capital del FMI para completar las reservas oficiales de divisas de los bancos centrales. Se trata, por tanto, de un instrumento monetario internacional a disposición de los Estados para financiar sus transacciones exteriores. Se crearon en 1969 como consecuencia de los malos funcionamientos del Sistema Monetario Internacional (SMI), surgido de los acuerdos de Bretton Woods en 1944.

En ese entonces, Estados Unidos impuso su moneda como “divisa clave” del SMI, uno de los principales pilares de la pax americana que estableció tras la Segunda Guerra Mundial. Opuesto a esta idea del patrón dólar, que consideraba poco realista a largo plazo, el economista británico John Maynard Keynes propuso sin éxito la creación de una nueva moneda, el bancor: una moneda verdaderamente internacional, sin ningún vínculo privilegiado con una moneda nacional.

Dos propuestas y un instrumento

Muy pronto, el funcionamiento del SMI basado en el dólar empezó a fallar, alternando períodos de escasez de liquidez con períodos de exceso de dólares en la economía mundial. Esta disfunción se explica por la “paradoja de Triffin”, según la cual una moneda nacional cuya creación depende de la política del país emisor no puede desempeñar el papel de moneda internacional adaptada al desarrollo del comercio internacional y al financiamiento de los balances de pago de las diferentes capitales. Ahora bien, una de las funciones del SMI es, precisamente, la de asegurar la regulación de la liquidez internacional para permitir que todos los países tengan acceso a esta liquidez en función de sus necesidades... Ante este problema, el FMI, creado en un comienzo para garantizar la estabilidad monetaria internacional, creó los DEG: un nuevo activo de reserva mundial capaz de acompañar la expansión de los flujos comerciales y financieros, incluso en caso de escasez de dólares.

Basado en una canasta de monedas, cuyo número ha variado según las épocas, el valor del DEG también ha cambiado con el tiempo. Desde 2016, se tienen en cuenta cinco monedas: el dólar estadounidense, el euro, la libra esterlina de Gran Bretaña, el yen de Japón y el renminbi de China, sobre la base de ponderaciones separadas². La principal ventaja del DEG es su neutralidad política como instrumento de liquidez internacional. En efecto, la oferta de DEG no depende de la situación de la balanza de pagos de Estados Unidos. Se gestiona de modo multilateral, bajo la égida del FMI.

En 2009, el uso del DEG recibió el notable apoyo del gobernador del Banco Popular de China, Zhou Xiaochuan. En momentos en que el FMI acababa de realizar la mayor asignación de su historia (182.600 millones de dólares entre 2007 y 2009, frente a 9.300 millones entre 1970 y 1972 y 12.100 millones entre 1978 y 1981), Xiaochuan veía en la institución con sede en Washington las premisas de un banco central mundial capaz de gestionar la liquidez internacional con la estabilidad de precios mundial como objetivo. Según esta visión, los DEG podrían considerarse una fuente de liquidez monetaria internacional complementaria, o incluso alternativa, al dólar. Al mismo tiempo, China y los países emergentes exigieron al FMI una revisión de los derechos de voto correspondientes a su nuevo peso económico³.

Ese mismo año, el informe de Stiglitz para la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre “La reforma del sistema económico en el marco de la crisis global” presentaba los DEG como “el mejor mecanismo de la liquidez mundial”⁴. El documento aboga por emisiones de entre 150.000 y 300.000 millones de dólares al año, guiadas por tres principios. Las emisiones de DEG, indexadas al crecimiento del comercio mundial, proporcionarían a los países miembros el excedente anual necesario de reservas de cambio. Los DEG facilitarían el financiamiento de los países menos desarrollados, aumentando sus líneas de crédito al FMI en condiciones favorables. Y las emisiones tendrían un rol anticíclico: serían mayores cuando el crecimiento mundial estuviera por debajo de su potencial, actuando el FMI como prestamista de última instancia de los bancos centrales. Aunque en la reunión del G20 celebrada en Londres en abril de 2009 se decidió aumentar los recursos del FMI en 500.000 millones de dólares para poder incrementar los préstamos, sobre todo en DEG, a los países en dificultades como consecuencia de la crisis de los subprime, la propuesta de Stiglitz quedó en letra muerta.

Una segunda propuesta, lanzada en la COP21 de París en 2015, se refiere a los “DEG verdes” que servirían para completar el Fondo Verde para el Clima gestionado por la ONU y destinado a financiar la adaptación de los países del Sur a la transición energética. Los contribuyentes serían los 21 países –incluida China– responsables de la mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero⁵. Estos últimos trasferirían al Fondo Verde parte de sus reservas de cambio, depositadas en el FMI en forma de DEG. El uso de estos recursos lo decidirían los contribuyentes, con total independencia del FMI. Los DEG servirían así para asegurar las transferencias financieras necesarias Norte-Sur vinculadas a la transición energética. Sería una forma de contribuir a saldar parte de la deuda ecológica de los países del Norte. Pero, para que la propuesta fuera aceptada, estos últimos deberían reconocer su responsabilidad histórica en el cambio climático.

Duda existencial

No obstante, a pesar de su atractivo, el uso de los DEG tiene limitaciones que plantean la siguiente pregunta: ¿son la mejor manera de reformar el sistema monetario internacional? No necesariamente. En primer lugar, porque las asignaciones de DEG son desiguales: los derechos no se asignan a quienes más los necesitan, sino en función de cuotas en el capital del FMI. De manera que los países que reciben más DEG son los más ricos. En segundo lugar, porque los DEG no son una verdadera moneda de pago internacional. Como afirma el FMI, “el DEG no es una moneda. Los haberes en DEG deben convertirse en divisas para ser utilizados como medio de pago o como instrumentos de intervención en los mercados cambiarios”⁶. De todos modos, un estudio del CEPR sugiere que la posibilidad de utilizar los DEG para equilibrar la balanza de pagos permite reinsertar liquidez previamente bloqueada en los circuitos económicos nacionales; de manera que, aunque los DEG no son una “moneda”, sí “liberan” moneda⁷. En todo caso, el DEG no constituye un patrón monetario invariable; su valor depende del peso y de los precios de las monedas que componen la canasta. Ahora bien, para poder desempeñar un papel como unidad de cuenta, la moneda debe tener un valor estable. Por último, el suministro de liquidez internacional en forma de DEG sigue siendo restringido y limitado, entre otras cosas porque el FMI no es un banco central con poder para crear dinero.

Por el momento, el papel del gran tesorero se limita a redistribuir los recursos financieros, cuya cuantía deciden los países miembros. Plantearse una transformación de sus funciones implica, por tanto, reformar la institución. Deberían cumplirse al menos tres condiciones. Es necesaria una democratización del FMI, dominado por los países desarrollados y cuya legitimidad es cuestionada por un gran número de países. Sin embargo, Estados Unidos y los miembros europeos se oponen a ello: la revisión de los derechos de voto a la que aspiraban China y los países emergentes tras la crisis de los subprime mantuvo el veto de facto de Washington. También se plantea la cuestión de modificar el estatuto del FMI, que no es un verdadero banco capaz de crear moneda en función de las necesidades de la economía mundial, sino un fondo cuyos préstamos están limitados por las decisiones de los Estados miembros. Por último, atribuir a los DEG un rol de moneda internacional, independiente y por encima de las monedas nacionales, exige cuestionar la lógica de la moneda clave y el papel dominante del dólar en el SMI.

¿Están dadas realmente las condiciones desde un punto de vista político? Se podría caer en la tentación de pensar que la evolución reciente del SMI responde a un escenario favorable a la futura expansión del papel del DEG. En efecto, se ha avanzado hacia un SMI multipolar, con el auge del euro y el renminbi como competidores del dólar, fenómeno que concuerda con la lógica del DEG, una “canasta de monedas” cuya composición refleja esta multipolaridad monetaria. Sin embargo, aunque es cierto que el peso del dólar en el SMI ha disminuido, el billete verde sigue dominándolo. Sigue siendo, por lejos, la moneda más utilizada en las transacciones de cambio (44 por ciento frente al 16 por ciento del euro, ocho por ciento del yen y solamente dos por ciento del renminbi en 2019) (8). El uso internacional de la moneda china sigue estando poco desarrollado, situándose en el octavo puesto, muy por detrás del dólar y el euro.

En estas condiciones, es poco probable que Estados Unidos renuncie a su posición dominante. Prueba de ello es su reciente política de sanciones extraterritoriales contra Rusia, basada en el uso internacional del dólar, para defender sus intereses estratégicos y comerciales. Esto también se refleja en su preferencia por la ayuda a los países en dificultades: aunque Estados Unidos ha aceptado una asignación del FMI equivalente a 650.000 millones de dólares en DEG en agosto de 2021, en el contexto de la crisis económica internacional y, con el fin de proveer liquidez a la economía mundial y complementar las reservas oficiales de los países miembros, prefiere las ayudas condicionales. En particular, los llamados acuerdos swap entre bancos centrales, que les permiten obtener liquidez, en particular dólares, a cambio de su moneda nacional. Contar con semejante privilegio implica “mostrar las credenciales” en el plano geopolítico.

¿Guerra de monedas?

Como no ha llegado el momento de cooperar, cabe imaginar que el SMI seguirá resquebrajándose bajo el efecto de un escenario no cooperativo, una de cuyas manifestaciones sería una “guerra de monedas”. Es probable que la irrupción de la economía digital y sus innovaciones en el ámbito monetario desempeñen un rol importante en este sentido. China ha tomado una ventaja importante con su moneda digital del banco central (MDBC) –el e-yuan– introducida para los Juegos Olímpicos de Invierno de 2022, que pretende usar para contrarrestar el poder del dólar conectándose con las MDBC de otros países socios en África y Asia como parte de su estrategia de las Rutas de la Seda⁸. Por su parte, la Unión Europea ha decidido lanzar un proyecto de euro digital para 2024. Esto facilitará el papel internacional del euro. La cuestión de la coexistencia de estas MDBC podría estar en el centro de la futura transformación del SMI.

Pero una guerra de monedas perjudicaría a un gran número de países. Sería perjudicial para su desarrollo por el riesgo de fragmentación de la economía mundial entre zonas monetarias antagónicas bajo la influencia de las grandes divisas. Los problemas globales del planeta, comenzando por el cambio climático, vuelven necesario evitarla y aceptar negociar un marco multilateral global. Este nuevo marco podría tener dos pilares. Por un lado, un sistema de vigilancia multilateral de los principales actores financieros, en particular los grandes bancos llamados sistémicos que estuvieron en el centro de la crisis financiera mundial de 2007-2008. Este sistema de vigilancia ya existe: fue instituido por el G20 en 2009. Por otro lado, un sistema de financiación internacional para los países más expuestos al cambio climático.

Son varias las iniciativas recientes que avanzan en esta dirección, entre ellas el ya mencionado Fondo Verde para el Clima. Y, en el marco de estos nuevos mecanismos financieros, podría decidirse una ampliación de la oferta de DEG, creados ex nihilo por el FMI. El resultado sería una doble transformación del SMI: por un lado, las emisiones de DEG estarían vinculadas de manera directa con las necesidades de liquidez monetaria internacional y ya no estarían limitadas por los recursos financieros del FMI, que se convertiría así en el prestamista de última instancia del sistema financiero mundial; por otro lado, la actual lógica del SMI, todavía ampliamente dominada por el rol del dólar, evolucionaría. Sería un primer paso hacia una renovación del SMI en la línea de las propuestas de John Keynes en 1944 en Bretton Woods.

Dominique Plihon, profesor emérito (Universidad Sorbona París Norte) y miembro del Consejo Científico de la Asociación por la Tasación de las Transacciones Financieras y por la Acción Ciudadana (ATTAC). Traducción: Emilia Fernández Tasende.