Brasil regula carbono y fortalece Petrobras

En Brasil, a lo largo del ya culminado 2023, se ha destacado un conjunto de cambios en las políticas de regulación y gobernanza en el ámbito de la energía. En el período anterior, en el caso de Petrobras, en particular entre 2016 y 2022, el contexto de la crisis política y la operación Lava Jato [esquema de corrupción vinculado con la petrolera estatal] conformaron una “tormenta perfecta” en la que las ideas neoliberales y el interés enfocado en la renta capturaron el debate público con el objetivo de reducir las inversiones, vender activos estratégicos y orientar el gobierno corporativo de la compañía hacia la maximización de las ganancias a corto plazo y la distribución récord de dividendos a los accionistas.

En el primer año del tercer mandato de Lula, se tomaron medidas para reposicionar el interés público y la articulación con el desarrollo nacional como directrices para la política regulatoria y de gobernanza en el área de energía.

La política energética y el abastecimiento nacional de combustibles tienen que ver con la seguridad nacional y el interés colectivo, y su coordinación política es esencial para la articulación con el desarrollo nacional.

Al hacer un breve repaso de 2023 se puede destacar tres directrices que señalan un cambio en la orientación de las políticas regulatorias y de gobernanza en beneficio del interés público: la suspensión temporal de la venta de activos y la revisión del acuerdo entre el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) y Petrobras, la reforma de los Estatutos Sociales de Petrobras, y la agenda regulatoria del mercado de carbono en Brasil.

En marzo de 2023, el Ministerio de Minas y Energía ordenó a Petrobras suspender, durante al menos 90 días, la venta de activos, en vista de la reevaluación de la política energética nacional. Al mismo tiempo, la empresa informó al CADE de su interés en rediscutir el Acuerdo de Cese y Desistimiento (TCC), que la obliga a vender ocho refinerías.

El objetivo principal del TCC sería “proporcionar condiciones competitivas, fomentando la entrada de nuevos agentes económicos en el mercado de refino”. Sin embargo, además de la pérdida financiera causada a Petrobras, la venta de parte de las refinerías no resultó en un aumento de la competitividad del sector ni impactó en la reducción de los costos de combustible para los consumidores finales.

El CADE no tiene competencia para ocuparse de la política energética nacional, ni siquiera con relación a la regulación de la competencia. La definición de los lineamientos estratégicos para la política energética nacional y para las actividades relacionadas con el monopolio petrolero, incluida la refinación, es responsabilidad del Consejo Nacional de Política Energética (CNPE) y la Agencia Nacional del Petróleo.

La suspensión de la venta de refinerías es una señal positiva para la reanudación de una política energética nacional guiada por el interés público. El próximo paso debe ser la revisión del acuerdo con el CADE y la reintegración a Petrobras de los activos vendidos.

En el ámbito de la política de gobernanza, la reforma de los Estatutos Sociales de Petrobras había aprobado cambios en sentido contrario a los intereses coyunturales de los accionistas minoritarios: la revisión de las restricciones al nombramiento de funcionarios, al inicio previstas en la Ley de Sociedades Estatales (13.303/2016), considerada inconstitucional en la decisión cautelar del entonces magistrado de la Corte Suprema, Ricardo Lewandowski; y el aumento del techo para inversiones en programas de investigación y desarrollo del 0,5 por ciento al cinco por ciento del capital social de la empresa.

La propia Ley de Empresas Estatales (artículo 27, incisos I y II), cuando se refiere a la función social de las empresas públicas, destaca que estas deben procurar ampliar el acceso de los consumidores a los bienes y servicios producidos por la empresa estatal y el desarrollo o uso de tecnología brasileña en sus procesos productivos, siempre de forma “económicamente justificada”. En otras palabras, la función social de Petrobras es actuar para garantizar el suministro de combustible al mercado interno al menor precio y con la mejor calidad posible.

Por otro lado, las prohibiciones previstas en la Ley de Sociedades de Estado son notoriamente abusivas y antidemocráticas, una especie de control previo que tiene por objeto restringir de manera indebida las atribuciones del accionista mayoritario en su facultad de dirigir las actividades sociales de la empresa. Violan de modo directo el principio de isonomía y penalizan de forma discriminatoria a quienes actúan legítimamente en esferas como la gubernamental.

En cuanto a la regulación del mercado de carbono, entendemos que el informe Sustitutivo del PL 412/2022 tiene el mérito de proponer un modelo de mercado regulado de carbono reconocido a nivel internacional, con capacidad para promover la reducción de emisiones de manera eficiente, con costos reducidos y con el estímulo a las innovaciones tecnológicas. [El PL 412/2022, a propuesta del relator del proyecto PL 2148/15, se unificó con lo aprobado en Diputados el 21 de diciembre de 2023.]

Una de las lagunas que tenía el proyecto de ley 412/2022 era la posibilidad de dejar en manos del sector privado la elección de alternativas tecnológicas para la reducción de emisiones. Este hecho ignora que las multinacionales instaladas en el país no desarrollan paquetes tecnológicos que contradigan los intereses económicos de sus sedes y que la búsqueda del dominio tecnológico de la producción de energía renovable se da en el feroz contexto geopolítico y de competencia entre estados nacionales por posiciones de liderazgo económico.

La mera reproducción del modelo europeo de un mercado regulado de carbono puede permitir cumplir con los objetivos de reducción de emisiones de Brasil, pero no es suficiente para promover las innovaciones tecnológicas necesarias para una nueva “industria verde”.

También resultan destacables otras dos cuestiones críticas de actualidad. La primera se refiere a las incertidumbres en cuanto a la clasificación de las actividades agropecuarias en el Sistema Brasilero de Comercio de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (SBCE), dada la dispersión y dificultad de medir las emisiones en este segmento. Y la otra es la conveniencia de que Brasil disponga de sus eventuales excedentes de carbono como estrategia para atraer recursos externos, permitiendo que otros países continúen emitiendo gases de efecto invernadero a expensas de los créditos de carbono brasileños.

André Tokarski es docente universitario de posgrado en Derecho Constitucional Económico e investigador del Instituto de Estudios Estratégicos del Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles. Artículo publicado en Le Monde diplomatique, edición Brasil.