Una cumbre casi existencial

Mientras las guerras de Ucrania y Gaza paralizan al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los diplomáticos siguen negociando importantes tratados en el seno de la organización mundial. Para el secretario general António Guterres, que organiza una Cumbre del Futuro a desarrollarse en setiembre próximo, habrá que elegir entre “el derrumbe o el relanzamiento” de la cooperación internacional.

Los embajadores y diplomáticos en funciones en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) pueden estar de acuerdo en que esta institución necesitaría reformas profundas para enfrentar los desafíos planetarios, desde el cambio climático hasta la regulación de la inteligencia artificial (IA). Sin embargo, las tensiones políticas dificultan alcanzar un acuerdo sobre cualquier reforma. La Cumbre del Futuro, que reunirá a los líderes mundiales el próximo setiembre, en Nueva York, pretende reparar ciertas fallas, pero existe el riesgo de que las negociaciones acentúen las divisiones que debería remediar.

El evento es fruto de las meditaciones del secretario general de la ONU, António Guterres. El ex primer ministro portugués suele hacer gala de un fresco espíritu crítico respecto de la organización que dirige. La considera ineficaz y desfasada respecto de la evolución de la ciencia y la economía mundial. Está convencido de que la ONU no debe limitarse a reaccionar ante las crisis de manera puntual, sino que debe contribuir también, de manera concreta, a convertir al planeta en habitable para las generaciones futuras. En 2021, esbozó esta visión en un informe titulado “Nuestro Programa Común”¹, en el que refleja que esperaba que la pandemia de covid-19 fomentara a la cooperación global en áreas como la salud, la inteligencia artificial (IA) o la exploración espacial. Manifestaba sus deseos de que hubiera una cumbre especial para colmar estas lagunas y “forjar un nuevo consenso mundial sobre cómo debería ser nuestro futuro y respecto de los medios que podemos desplegar hoy en día para hacerlo advenir”.

Ningún programa común

Si Guterres realmente contaba con la pandemia para que los dirigentes del planeta no miraran para otro lado, los acontecimientos que se produjeron después frustraron sus expectativas. Tras la agresión rusa a Ucrania, el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de la ONU se enzarzaron en disputas sin fin². “El sistema multilateral está sometido a una tensión enorme, como nunca la hubo desde la creación de las Naciones Unidas”, advertía el secretario general el 23 de abril de 2023. El asalto de Hamas del 7 de octubre y la posterior guerra total de Israel contra Gaza acentuaron las fracturas entre los gobiernos occidentales y los no occidentales. A fines de 2023, los diplomáticos árabes se preguntaban cómo podía la ONU organizar una “cumbre del futuro” mientras el futuro de los niños palestinos desaparecía bajo las bombas.

Absorbidos por estas crisis geopolíticas sin precedentes desde 1945, los diplomáticos apenas mostraron interés por las visiones de Guterres, pero no dejaron de ocuparse de la preparación de la cumbre. Alemania y Namibia se encargaron de su organización y propusieron un pacto preliminar (“Nuestro Programa Común”) que destaca la cooperación científica y tecnológica. A mediados de mayo, una nueva versión del documento, más espinosa y decisiva, quedó a plena luz, como base para las negociaciones previstas³. En efecto, para muchos Estados las visiones a largo plazo del secretario general no tienen mucho peso frente a sus propias preocupaciones económicas y de seguridad más inmediatas.

Para muchos países en vías de desarrollo del Sur global, la reforma del sistema económico internacional es crucial. Alrededor de 70 Estados –más de un tercio de los miembros de la ONU– enfrentan actualmente niveles de endeudamiento insostenibles. Las repercusiones de la covid-19, de la guerra de Rusia contra Ucrania y las catástrofes relacionadas con el calentamiento climático precipitaron a estos países pobres a la agonía de la insolvencia. Para sus representantes en Nueva York, lo mejor que pueden esperar de la Cumbre del Futuro es que Estados Unidos, Europa y las demás naciones ricas se pongan de acuerdo sobre una reforma de las políticas de préstamo del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial que alivie sus cargas. También piden un cambio en el reparto de los poderes dentro de estas instituciones financieras, para que los países pobres puedan expresarse. Aunque Washington insiste en que las llamadas instituciones de Bretton Woods seguirán siendo las únicas que decidirán sobre sus condiciones de crédito, hasta los diplomáticos occidentales reconocen que sin avances en estas cuestiones la cumbre está condenada al fracaso.

Pero ¿cómo negociar con alguna esperanza de resultado? Los países pobres se muestran divididos. Los que más sufren en el plano económico esperan alcanzar un acuerdo que satisfaga sus necesidades inmediatas. Otros, como Venezuela y Pakistán, que se manifiestan más abiertamente contra Occidente, a menudo en coordinación con Rusia y China, quieren que la discusión incluya los daños causados a la economía planetaria por las sanciones unilaterales impuestas por Estados Unidos y la Unión Europea. Manteniéndose en esta línea, los “duros”, entre ellos Nicaragua y Siria, ya lograron bloquear o retrasar en el pasado las negociaciones de la ONU sobre los objetivos de desarrollo sostenible, por ejemplo. No se descarta que hagan lo mismo con el pacto, a riesgo de enajenarse a los países que esperan un resultado positivo.

¿Habrá lugar para la paz?

Aunque se llegue a un compromiso en temas económicos, nada garantiza que encuentren un terreno común en cuestiones vinculadas con la paz y la seguridad. A ojos de muchos países miembros, la inacción del Consejo de Seguridad respecto de Ucrania y Gaza, conjugada con las amenazas de Rusia de utilizar armas nucleares, es señal del fracaso de la arquitectura de seguridad internacional. Algunas potencias regionales, como Brasil e India, esperan que la cumbre les permita reiterar su pedido de un escaño permanente en el Consejo de Seguridad. En cambio, para los países signatarios del Tratado sobre la Prohibición de Armas Nucleares (TPAN) adoptado por la Asamblea General en 2017, esto representa una ocasión de volver a hacer dinámico el proceso de desarme, hoy en un punto muerto.

Las perspectivas de progreso se topan, entonces, con obstáculos de envergadura. Australia y Kuwait tuvieron la iniciativa de hacer una ronda separada de discusiones sobre la reforma del Consejo de Seguridad, cuya necesidad reconoce incluso la administración de Joe Biden, de Estados Unidos, a instancias de Francia y Reino Unido. Pero los países hostiles a semejante reforma –empezando por China, que no tiene ningún apuro en que India o Japón consigan un escaño permanente– velarán con seguridad para impedir cualquier avance. ¿Lo mejor que podemos esperar? Una promesa formal de aplazar las negociaciones, eventualmente acompañada de una fecha límite. Hay pocas chances de que Estados Unidos, China y Rusia acepten cualquier obstáculo a su poder de veto. En cuanto al arsenal nuclear, Moscú ya anunció que se opondrá a cualquier iniciativa de la cumbre sobre control de armamentos o desarme –una posición que comparten en silencio las demás potencias nucleares–.

Si el evento consigue algo sustancial en asuntos de seguridad, es probable que sea a propósito del rol de la ONU en materia de sostén de la paz. En Nueva York, los diplomáticos temen que los cascos azules ya no se adapten a los países inestables, sobre todo cuando no hay verdaderamente un proceso de paz que apuntalar. La decisión de Bamako de poner fin a la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí (Minusma) en junio de 2023 parece haberles dado la razón. El anteproyecto del pacto prevé una revisión intergubernamental de los puntos fuertes y débiles de las operaciones militares de la ONU. También incluye propuestas para reforzar la Comisión de Consolidación de la Paz (CCP), un organismo creado por el Consejo de Seguridad para tratar los problemas de seguridad sin recurrir a medios militares ni a sanciones.

Estas ideas, por cierto útiles, distan mucho de las concepciones visionarias de Guterres. Varios funcionarios de la ONU nos confiaron que el secretario general quería evitar que los debates se deslizaran hacia la cuestión de cómo sostener la paz, ya que él mismo es escéptico respecto del rol de los cascos azules. Pero en un período en el cual se cuestiona con fuerza la capacidad de las Naciones Unidas para desempeñar cualquier papel en materia de paz y seguridad, no parece absurdo que los diplomáticos vuelvan sobre estos asuntos.

La IA como novedad

Sin embargo, algunas de las líneas de reflexión abiertas por Guterres produjeron algún efecto. Su insistencia en la IA, por ejemplo, encontró un eco positivo. Es cierto que la sugerencia de crear una agencia reguladora internacional se choca con la resistencia de los grandes actores del sector, en primera fila Estados Unidos y China, que no desean llegar tan lejos. Sin embargo, el 21 de marzo de 2024, la administración Biden hizo adoptar por unanimidad una resolución sobre los usos de la IA como motor del desarrollo económico –un tema calibrado para recabar un amplio apoyo–. Primer texto internacional sobre el tema, calificado de histórico por el presidente de la Asamblea General, Dennis Francis, podría despertar otras iniciativas, en particular de Pekín. Es posible que la Cumbre del Futuro no haga ninguna elección decisiva respecto de la regulación internacional de las nuevas tecnologías, pero puede abrir el camino para debates a largo plazo.

Al fin y al cabo, muchos diplomáticos se considerarían afortunados si la cumbre se desarrollara sin grandes disputas. Tras dos años de agotadores debates sobre Ucrania y meses de enfrentamientos en torno a Gaza, muchos embajadores temen que la reputación de la ONU haya quedado dañada para siempre. Diplomáticos de toda índole admiten sin reparos que sus respectivas capitales consideran a la organización con un escepticismo creciente. Cuando el 31 de julio de 2023 la ONU adoptó un tratado histórico inspirado en la Convención sobre el Derecho del Mar –el Acuerdo sobre la biodiversidad marina en zonas situadas fuera de las jurisdicciones nacionales–, hubo un visible alivio en Nueva York: eso demostraba que la diplomacia multilateral todavía podía ofrecer resultados convincentes. La adopción de un Pacto para el Futuro sería en realidad otra modesta victoria, al reafirmar que los Estados miembros de la ONU siguen teniendo un interés en negociar pese a sus divisiones.

Sin embargo, existe el riesgo de que las tensiones políticas exteriores compliquen aún más el proyecto. Si la guerra en Medio Oriente prosigue su espiral sangrienta, o si Rusia lanza una nueva ofensiva en Ucrania, los diplomáticos tendrán muchas dificultades para separar las negociaciones de las crisis. Los funcionarios de la ONU también señalan que esto tendrá lugar sólo dos meses antes de las elecciones presidenciales estadounidenses. ¿Valdrá la pena buscar un compromiso con Washington sabiendo que hay riesgo de que la próxima administración lo invalide, como fue el caso de los acuerdos climáticos de París? Por lo demás, se rumorea que Biden, absorbido por su campaña electoral, podría no asistir. Un acontecimiento de esa índole de las Naciones Unidas, pero con la ausencia del inquilino de la Casa Blanca, no causaría un buen efecto.

Richard Gowan, director para las Naciones Unidas de International Crisis Group (Nueva York). Traducción del inglés: Olivier Cyran. Traducción del francés: Merlina Massip.