“Seguridad nacional” sin fronteras

La primera medida del nuevo asesor de Seguridad Nacional de Estados Unidos, el ex boina verde Michael Waltz, fue destituir a todos los miembros del Consejo de Seguridad Nacional, que funciona como un gobierno paralelo, y reemplazarlos por leales al presidente. Así, Donald Trump se asegura los medios para lograr sus ambiciones.

Las declaraciones de Donald Trump sobre Groenlandia, Panamá y Canadá pusieron de relieve, una vez más, su concepción transaccional de las alianzas, incluidas las transatlánticas. Su antiguo asesor en Seguridad Nacional, el general Herbert Raymond McMaster, lo resumió de manera abierta el 8 de enero frente al Consejo de Relaciones Exteriores: Trump considera a la Unión Europea, en términos económicos, “principalmente como un competidor”¹.

La preocupación por la práctica diplomática no es un obstáculo para esta visión. Prueba de ello es el extraño viaje del hijo del presidente estadounidense, Don Jr., a Groenlandia –recibido por un grupo de extras con gorras con la sigla MAGA, “Make America Great Again”, aparentemente reclutados con la promesa de una comida caliente– o incluso el envío a Israel, al día siguiente de su asunción, de su viejo cómplice Steven Witkoff –magnate inmobiliario neoyorquino sin experiencia en los asuntos extranjeros– para supervisar el cese del fuego entre Tel Aviv y Hamas.

Los primeros nombramientos en su gabinete parecen obedecer a la misma lógica de ruptura, privilegiando figuras a su imagen y semejanza, controvertidas y sin experiencia de gobierno, incluso para manejar las relaciones internacionales. A diferencia del primer mandato de Trump, en el que muchas de sus elecciones habían sido rechazadas por el Congreso, el proceso de confirmación esta vez se desarrolló sin inconvenientes y los senadores han validado casi por unanimidad al conjunto de los candidatos.

Un detalle ha captado la atención de los analistas a propósito de Groenlandia y Panamá: el presidente de Estados Unidos justificó sus amenazas de poner barreras aduaneras en nombre de la “seguridad nacional”. No es la primera vez que esta noción es invocada en un contexto que parece tener más que ver con el comercio exterior que con la defensa. A partir de 2017, Trump, luego Joe Biden, se sirvió de esto para legitimar el giro proteccionista de la economía estadounidense, apoyándose en una cláusula poco utilizada del antiguo Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) –precursor de la Organización Mundial del Comercio (OMC)–, que autoriza a un Estado miembro a tomar “cualquier medida que estime necesaria para la protección de los intereses esenciales para su seguridad”. Punto raro de continuidad entre las dos administraciones, esta elusión de los principios del libre comercio va acompañada del bloqueo del órgano de solución de diferencias de la OMC. Washington impide desde 2019 el nombramiento de nuevos jueces en su Tribunal de Apelación.

Aparato diplomático paralelo

Pilar del discurso político estadounidense, la expresión “seguridad nacional” surgió después de la Segunda Guerra Mundial, pero su uso se terminó de imponer durante la guerra de Vietnam. Detrás de esta noción, independiente de la de seguridad interior (homeland security) que en parte engloba, se diseña la visión expansiva que tiene Estados Unidos de su rol en el orden mundial; bajo su égida, se estructuran las principales instancias de programación de la política exterior y la defensa que tiene, en el centro, al Consejo de Seguridad Nacional (NSC).

Creado a comienzos de la Guerra Fría por el mismo acto que constituyó la Agencia Central de Inteligencia (CIA), el NSC depende de forma directa de la Casa Blanca. Sus bordes jurídicos siguen siendo difusos: Consejo de Ministros reducido cuya frecuencia de reuniones varía según los períodos y las administraciones, reúne al presidente, al vicepresidente, a algunos miembros del gabinete (es decir, del gobierno), al jefe del Estado Mayor del Ejército y al director de Inteligencia.

El funcionamiento del NSC descansa, en la práctica, sobre más de una centena de colaboradores, distribuidos por sectores geográficos y temáticos, encargados de la coordinación interagencial. A la cabeza, el asesor en Seguridad Nacional ocupa un puesto estratégico, aunque poco definido, a menudo percibido como un álter ego del presidente para los asuntos internacionales –Henry Kissinger bajo la presidencia de Richard Nixon, Zbigniew Brzezinski bajo la de James Carter, Jake Sullivan con Biden–.

La elección del asesor en Seguridad Nacional indica la orientación de una administración. La danza de los titulares bajo el primer mandato de Trump –Michael Flynn, HR McMaster, John Bolton, Robert O’Brien– reflejaba una fluctuación entre un pragmatismo y un intervencionismo asumido, entre una inclinación atlantista y una reorientación hacia la zona del Pacífico. El reemplazo de Jake Sullivan, titular del puesto bajo la administración Biden, por el nombramiento de Trump, Michael Waltz, un ex boina verde [Fuerzas Especiales del Ejército], señala un endurecimiento de la postura, en contraste con las aspiraciones aislacionistas del candidato Trump.

Elegido por Florida para la Cámara de Representantes donde presidía el grupo de amigos de India, Waltz había dirigido el sector de África del NSC durante la primera administración Trump. Desde entonces se forjó una reputación de republicano “independiente” que lo desmarcó del movimiento MAGA, reconociendo la victoria de Biden en 2020 y votando la ayuda militar a Ucrania, contrariamente al vicepresidente James David Vance y al secretario de Estado, Marco Rubio.

Institución poco conocida, incluso en Estados Unidos, el NSC aparenta ser la caja negra de la fábrica de política exterior estadounidense. Su importancia ha crecido a lo largo del tiempo, según el temperamento de los presidentes y la naturaleza de sus relaciones con la administración. En retirada durante la presidencia de John F Kennedy (1961-1963), que prefería comités ad hoc asignados a hombres de confianza, el Consejo adquirió un rol primordial con la presidencia de Richard Nixon (1969-1974), impulsado por el omnipotente Henry Kissinger. Haciendo de la Casa Blanca el centro de gravedad de la política exterior, Kissinger transformó el NSC en un aparato diplomático paralelo, controlando los casos más sensibles, comenzando por las negociaciones secretas del acercamiento con China.

El rol del NSC aumentó considerablemente después de los atentados del 11 de setiembre de 2001 y se convirtió en una suerte de consejo de guerra permanente. Su expansión, a semejanza de las tensiones en Francia entre el gabinete del presidente y el Quai d’Orsay [Ministerio de Asuntos Exteriores], genera controversias, especialmente en el seno del Departamento de Estado, pero también en el Pentágono, donde los funcionarios le reprochaban, en particular durante el gobierno de Barack Obama (2009-2017), la inversión excesiva en la continuación de las operaciones armadas.

El personal del Consejo es conocido por reunir a “la crema” del Capitolio: sus miembros son reclutados entre los colaboradores del Congreso y las grandes agencias federales (el Departamento de Estado, el Pentágono, el Tesoro). De menos de 50 miembros durante la administración de George W Bush (2001-2009), alcanzó los 400 durante las gestiones de Obama y Biden. Símbolo de lo que algunos califican de gobierno permanente o de “Estado profundo”, los equipos se renuevan generalmente de un mandato a otro. Con un presupuesto irrisorio –15 millones de dólares– con relación a su influencia, el NSC aparece como el blanco privilegiado de los intentos de lobby, en especial de las delegaciones extranjeras, a las cuales les ofrece un acceso mucho más directo a los ámbitos de decisión que las agencias federales.

En ocasiones los presidentes han mantenido una cierta desconfianza hacia la institución, al reprocharle su ignorancia de la realidad política y su alejamiento de las presiones del poder. Las fugas plantean también un problema recurrente: el presidente Lyndon Johnson (1963-1969) evitaba de modo escrupuloso las reuniones del NSC, a las que comparaba con un “colador”. Trump, sobre todo, pagó el precio: en 2019, dos funcionarios del Consejo, mellizos de origen ucraniano, hicieron filtrar a la prensa el contenido de su intercambio telefónico con el presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, en el que pedían una investigación sobre Hunter Biden, el hijo de su predecesor. El episodio desató el primer proceso de destitución iniciado contra Trump, durante el cual antiguos miembros del NSC declararon contra él.

Alineamiento total

En vísperas de la toma de posesión del cargo, Waltz anunció la destitución de todos los funcionarios de carrera –más de 150 personas, la mayoría enviadas por otras agencias por uno o dos años– a fin de garantizar el “total compromiso” del NSC con la agenda del nuevo presidente². Los demócratas plantearon sus temores de que esta expulsión privara a la institución de una parte esencial de su conocimiento. El nuevo equipo apareció, en efecto, muy marcado ideológicamente, dominado por veteranos de la primera administración Trump y por colaboradores surgidos de las filas republicanas del Congreso. Al contrario que los puestos ministeriales y los nombramientos de embajadores, los jefes de sector no necesitan de la aprobación parlamentaria.

Los cuadros del NSC deberán, entretanto, conformar una brigada de enviados especiales nombrados por Trump que reporten de forma directa al Salón Oval, cada uno dotado de medios propios y encargado de defender la línea presidencial en las zonas estratégicas. En el caso de Medio Oriente, el programa se anuncia intenso, con Witkoff, pero también con Massad Boulous, suegro de origen libanés de Tiffany Trump –la hija del presidente–, designado asesor personal de la presidencia para los asuntos de Medio Oriente. A estos dos hombres cercanos a Trump se suma Mike Huckabee, pastor bautista y exgobernador de Arkansas, figura insignia de la derecha evangélica, en la actualidad embajador de Estados Unidos en Israel.

En cuanto a los departamentos de Asia Oriental y de Asuntos Tecnológicos del NSC, asignados, respectivamente, a Ivan Kanapathy y Dave Feith, dos fervientes misioneros del neoconservadurismo anti-Pekín, deberán cohabitar con el inevitable Elon Musk, codirector del nuevo Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE), que tiene importantes vínculos comerciales con China.

Trump piensa así duplicar, incluso triplicar, las funciones de política exterior. Una decena de representantes de la presidencia para América Latina, África, Reino Unido, Rusia y Ucrania han sido nombrados. Este tipo de designación tiene la ventaja de no requerir del voto de confirmación del Senado. Algunos nombramientos seguirán siendo simbólicos –como los de los actores Sylvester Stallone, Jon Voight y Mel Gibson como embajadores en Hollywood–, pero otros podrían tener mucho protagonismo, al igual que Jared Kushner –el yerno del presidente–, que, durante el primer mandato, se impuso en varios asuntos importantes –la renegociación del acuerdo de libre comercio de América del Norte (Alena) y los Acuerdos Abraham–, para consternación de los diplomáticos de carrera³.

Waltz ha anunciado igualmente que la administración Trump restablecería un decreto de 2020 que favorece el despido de funcionarios federales. Una espada de Damocles sobre las cabezas de todo el personal involucrado, pero también una señal a sus aliados internacionales –China, la Unión Europea, miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)– del alineamiento esperado del aparato de Estado estadounidense con la estrategia presidencial.

Esta presión presidencial muestra a una Casa Blanca decidida a dotarse de los medios para lograr sus ambiciones. Por el momento no ha suscitado gran resistencia, y por una buena razón: el método Trump, probado durante su primer mandato, ha consolidado el dominio económico y militar de Estados Unidos sobre el resto del mundo, en primer lugar, y sobre los viejos aliados europeos y japoneses.

Sin embargo, frente a esta combinación heteróclita –un gabinete que cuenta con 14 multimillonarios que no saben nada de política–, difícil no pensar en el antecedente de Nixon. El ejercicio del poder del actual presidente remite en efecto al enfoque heterodoxo de su predecesor republicano especialista en manejos sucios. Ambos han construido su presidencia alrededor de figuras desmarcadas, a menudo externas a la esfera política. El nombramiento de Elon Musk, importante contribuyente de la última campaña de Trump (288 millones de dólares), como el gran reformador del Estado lo ilustra perfectamente. Las purgas efectuadas por el DOGE en la función pública federal recuerdan, de hecho, el inicio del segundo mandato de Nixon, cuando, en 1973, al día siguiente de su reelección, les exigió la dimisión a unos 2.000 altos funcionarios. Ya debilitado en el plano interior, su unilateralismo –abandonó el viejo continente en beneficio de una atención casi exclusiva a Rusia y China– terminó por aislarlo de la escena internacional. Paralizado por el déficit heredado de sus antecesores, su combatividad política casi paranoica lo dejó sin defensas frente a las revelaciones del Watergate.

Trump no está a salvo de un destino como el de Nixon. Los focos de inestabilidad, en particular geopolíticos, siguen siendo numerosos: un posible levantamiento de las sanciones contra Rusia, incluso contra Irán, o la recuperación del consumo en China podrían reequilibrar los términos del intercambio en detrimento de Estados Unidos. Se suma el riesgo de un acontecimiento imprevisto –una escalada en Israel o en Taiwán– que obligaría a Washington a intervenir o, por el contrario, a dar un paso atrás. A pesar de su agudo sentido de la ambigüedad y la saturación de anuncios muchas veces contradictorios, Trump no podrá jugar en todos los escenarios de forma indefinida.

La estabilidad sigue siendo, por otra parte, el principal desafío de su administración. Durante su primer mandato, Trump tuvo cuatro asesores en Seguridad Nacional, así como otros tantos jefes de Estado Mayor, cinco directores de comunicación y realizó 14 reemplazos en su gabinete. Un índice de rotación inigualable para sus seis predecesores.

Martin Barnay, sociólogo. Traducción: María Eugenia Villalong.