Una nueva Doctrina Monroe

Las amenazas de Trump a Panamá parecen un regreso a la Doctrina Monroe, según la cual Estados Unidos debe operar como policía regional. La diplomacia de James Carter, en cambio, había mostrado la posibilidad de una mejor convivencia en América.

Los acuerdos que transfirieron a Panamá la posesión del canal que lo atraviesa fueron firmados en Washington el 7 de setiembre de 1977. Los presidentes James Carter y Omar Torrijos suscribieron los dos tratados que llevan sus nombres: el primero disolvió la franja canalera estadounidense y se la entregó a Panamá; el segundo le permitió a Estados Unidos garantizar la “neutralidad” del canal mediante la fuerza militar.

El canal fue construido por Estados Unidos durante el auge de su política exterior intervencionista bajo una interpretación de la Doctrina Monroe, según la cual el país debía actuar como “policía regional” con el objetivo de evitar la injerencia de otras potencias en su patio trasero¹. A fines del siglo XIX, la construcción de un canal que conectara el océano Pacífico con el Atlántico se convirtió en obsesión estratégica, tanto comercial como militar. En 1903, Theodore Roosevelt, convencido de la importancia geopolítica del canal y frustrado por la dificultad para llegar a un acuerdo con Colombia para construir el paso a través de lo que entonces era la provincia de Panamá, respaldó militarmente la independencia panameña, y acordó con el gobierno recién autonomizado la soberanía estadounidense sobre la zona canalera².

Leyendo la historia del canal, inaugurado en 1914, Carter llegó a la conclusión de que se había cometido una gran injusticia. “Es obvio que engañamos a los panameños”, escribió en sus diarios. Tal vez fue el primer presidente estadounidense que comprendió el mundo poscolonial y la necesidad de replantear la relación de su país con él, lo que implicaba, según el historiador Kai Bird, renunciar a su propia posición colonial en Panamá³.

La “policía moral”

Carter y Torrijos firmaron los tratados en una ceremonia a la que asistieron 24 mandatarios latinoamericanos. Invitarlos fue un gesto inédito que marcó un giro anticolonial en la relación de Estados Unidos con la región. Por Argentina asistió el general Jorge Videla, quien mantuvo un encuentro con Carter en el marco de ese viaje. El presidente estadounidense aprovechó la ocasión para presionar al represor argentino sobre el tema de los desaparecidos, mencionando una lista con 3.000 nombres, y aludiendo a casos concretos⁴. Ya el gobierno de Carter le había cortado la financiación a la Junta Militar. La política de derechos humanos, particularmente el trabajo de Patricia Derian en el Departamento de Estado, resultó clave para moderar, al menos en parte, las violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos perpetradas por la dictadura militar en Argentina [por Uruguay estuvo el presidente de facto Aparicio Méndez, lo que motivó una manifestación opositora (ver recuadro Punto uy)].

El episodio ilustra el rol crucial que ha jugado Estados Unidos en la defensa de la democracia y los derechos humanos, aunque de forma inconstante e hipócrita y a menudo de manera contraria. Es un patrón recurrente en la historia de ese país. Durante el gobierno de Joe Biden, por ejemplo, la diplomacia estadounidense contribuyó a frenar los intentos del “Pacto de Corruptos” en Guatemala de revertir la victoria presidencial de Bernardo Arévalo en 2023⁵. Asimismo, presionó a los altos mandos militares brasileños para que no respaldaran los intentos de golpe tras la elección de Luiz Inácio Lula da Silva en 2022⁶. En 2024, el gobierno de Estados Unidos negoció la liberación de 135 presos políticos en Nicaragua, exiliados forzosamente a Guatemala.

Este liderazgo moral es difícil de justificar, pero altamente relevante en América Latina. Refleja la insuficiencia de la arquitectura institucional regional para hacer cumplir las normas internacionales: Estados Unidos carece de una legitimidad moral para erigirse en juez de otras naciones y, sin embargo, logra tener impacto donde otros no.

Es un poder caprichoso y contradictorio. La presión de Carter sobre Videla llegó poco después de que Henry Kissinger, secretario de Estado de gobiernos anteriores, diera luz verde a la represión en Argentina⁷. Hoy la paradoja persiste: otro grupo de 222 opositores nicaragüenses, liberados gracias a una intervención de la Casa Blanca en 2023, se encuentran en un limbo: despojados de su nacionalidad por el gobierno de Daniel Ortega, ahora temen ser deportados por un Estados Unidos que ha pasado de abogar por los derechos humanos a priorizar la expulsión de migrantes.

Cambio de paradigma

La ceremonia Carter-Torrijos de 1977 simbolizó un idealismo moral que convirtió al presidente de Estados Unidos en una figura emblemática del progresismo mundial. Su legado contrasta con la tradición intervencionista de Estados Unidos en América Latina, marcada por alianzas estratégicas más orientadas a intereses económicos que a valores democráticos.

Tal vez por eso, casi 50 años después, volvemos a este episodio. Coincidiendo con la muerte de Carter a fines del año pasado, el entonces presidente electo de Estados Unidos, Donald Trump, amenazó con anular los acuerdos del canal, calificando la entrega como un “error”, e incluso habló de recuperar el control. Porque si algo quiere Trump es marcar un cambio de paradigma. Y qué mejor manera que denostar una decisión supuestamente sentimental, una claudicación de poder innecesaria –dicho en términos actuales, casi un acto woke–. En los últimos dos meses, Panamá se convirtió en ejemplo de la nueva diplomacia expansionista de Trump, que marca una diferencia con el aislacionismo de su primera presidencia.

La jugada de Trump tiene cierta lógica geopolítica: en 2017, el gobierno de Juan Carlos Varela rompió relaciones con Taiwán y se sumó a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de la Seda, impulsada por China, buscando afianzar su poder político con financiación china. En Panamá hay quienes consideran que el acercamiento con China es demasiado atrevido. También es verdad que desde 1997 (cuando el canal todavía estaba en manos estadounidenses) una compañía de Hong Kong, que luego pasó a control chino, administra puertos en ambos extremos del paso interoceánico.

El ataque retórico de Trump tuvo, al parecer, éxito. El secretario de Estado, Marco Rubio, eligió Panamá como destino de su primer viaje internacional oficial. Tras reunirse con el presidente, José Raúl Mulino, el gobierno panameño anunció que no renovaría su pertenencia a la iniciativa china y que revisaría las concesiones portuarias a Hutchinson Ports. Aunque surgieron tensiones sobre el supuesto tránsito gratuito de buques estadounidenses, Panamá ya está tomando distancia de China.

Por otro lado, el gobierno de Mulino colabora en la gestión migratoria, el principal objetivo de Trump en la región. A mediados de febrero comenzaron a llegar deportados desde Estados Unidos de terceros países, que serían hospedados en campos panameños hasta ser enviados a sus naciones de origen. Los “acuerdos de tercer país seguro” son el gesto máximo que pueden ofrecer los gobiernos de la región al flamante presidente estadounidense.

El Salvador, gobernado por Nayib Bukele, ofreció convertirse en una suerte de gulag para criminales estadounidenses. La lección parecería ser que las amenazas obtienen resultados inmediatos. Colombia aceptó deportados que antes rechazaba, México envió tropas a la frontera, y los gobiernos centroamericanos aceleraron acuerdos para recibir migrantes de terceros países: pocos días atrás se sumó Costa Rica.

Liberado del establishment republicano y los generales de cuatro estrellas que lo limitaron en su primera presidencia⁸, Trump habla con toda seriedad de proyectos cuyos términos se asemejan más al imperialismo del siglo XIX que al del XX: renombrar el golfo de México unilateralmente, expropiar Groenlandia a Dinamarca, reubicar a la población entera de Gaza y atacar militarmente carteles criminales en México. Los analistas celebran o se lamentan, según la perspectiva ideológica, la eficacia de la realpolitik y el retorno de la diplomacia de cañonero.

Realismo político

A pesar de las críticas que se le formulan hoy, la diplomacia carteriana también respondió al realismo político, particularmente a la inestabilidad que dejó de herencia el imperialismo. En efecto, el traspaso del canal a Panamá era ampliamente rechazado en Estados Unidos cuando Carter ganó la presidencia en 1976. En su campaña, el demócrata había prometido que el canal se mantendría bajo control estadounidense. El cambio de posición adoptado al asumir la presidencia respondió a informes de inteligencia que señalaron la vulnerabilidad de la zona canalera ante posibles disturbios, sabotajes e incluso una intervención militar por parte de grupos nacionalistas panameños. Una sublevación requeriría 100.000 tropas para asegurar la zona⁹.

El descontento nacionalista contra la presencia estadounidense había desembocado en fuertes protestas a fines de los años 1950. En 1964, un conflicto en torno a la colocación de banderas panameñas en la zona canalera derivó en violentos enfrentamientos y una represión que dejó un saldo de 20 panameños y cuatro estadounidenses muertos, además de cientos de heridos. A raíz de los disturbios, el gobierno estadounidense inició un proceso de negociación que se prolongaría durante la siguiente década. Este proceso involucró a cuatro administraciones estadounidenses, dos republicanas y dos demócratas, que buscaban desactivar lo que se percibía como una amenaza a la estabilidad regional en el contexto de la Guerra Fría, según documentos desclasificados publicados por el National Security Archive¹⁰.

El propio Kissinger, según estos documentos, advirtió: “A nivel internacional, el fracaso en la conclusión de un tratado nos llevará a una causa célebre, con acoso, manifestaciones y bombardeos de embajadas”. Por eso le aconsejó al presidente Gerald Ford, predecesor de Carter, que avanzara con el traspaso, pese a la oposición interna. “En Panamá habrá alborotos, disturbios y hostigamientos. El país se convertirá en un campamento armado y se extenderá rápidamente al hemisferio occidental. Se convertirá en un tema de la OEA [Organización de los Estados Americanos] en torno al cual se unirán todos. Luego se extenderá a las organizaciones internacionales”.

Pero fue la habilidad política de Carter la que permitió no sólo cerrar la negociación de los tratados, sino también su ratificación en el Congreso. Su gobierno desplegó una intensa campaña para ganar apoyo en la opinión pública. Las invitaciones a los presidentes de la región a la firma de los tratados en 1977 –la mayoría de ellos dictadores, entre ellos el general Augusto Pinochet, mal vistos por los sectores progresistas en Estados Unidos– formaban parte de una estrategia para persuadir a los senadores más reticentes a ratificar el acuerdo¹¹.

Carter no obtuvo resultados perfectos. No logró, por ejemplo, cambios de régimen en una región todavía dominada por gobiernos dictatoriales. Sin embargo, su posición generó transformaciones significativas, tanto ideológicas como concretas. La arquitectura internacional de la posguerra nunca estuvo a la altura de sus propios ideales: los derechos humanos siguen siendo vulnerados con impunidad y las herramientas diplomáticas se revelan insuficientes ante atropellos sistemáticos. No obstante, desmantelar por completo esos mecanismos, incluidos los programas de ayuda humanitaria, como está haciendo Trump, deja un panorama de tierra arrasada.

Otro realismo

Si bien la política de “máxima presión” desplegada por Trump ha producido efectos inmediatos en América Latina, es posible que, en el largo plazo, resulte contraproducente. La estrategia también ha desencadenado un auge del nacionalismo en Canadá, México fortalece sus lazos comerciales con la Unión Europea y cada vez más expertos advierten que las amenazas de Trump le abren camino a China. Colombia y Brasil están incrementando sus operaciones comerciales a través del megapuerto de Chancay, en Perú, operado por capitales chinos¹².

Los intentos de sometimiento generan efectos en un mundo multipolar, donde no sólo China le disputa la hegemonía a Estados Unidos sino también el resto de los países en vías de desarrollo agrupados en los BRICS [Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica]. El desafío es territorial pero también económico, como demuestra la propuesta de diversificar las monedas utilizadas para el comercio internacional. Del mismo modo, muchos advierten que el desfinanciamiento de la Usaid [sigla en inglés de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional] tendrá un impacto directo en la percepción de Estados Unidos en el exterior y que agravará las condiciones de vida en países donde la salud y el acceso a la educación y la información ya son precarios. No es difícil prever un aumento de la inestabilidad, más migración y una mayor apertura a la influencia de países a los que Estados Unidos considera enemigos. El sistema imperial también tiene sus insuficiencias.

Los acuerdos promovidos por Carter no sólo fueron una cuestión de justicia, motivada por su sólida fe religiosa, sino también una hazaña que evitó una crisis de seguridad para Estados Unidos. Recrear la Doctrina Monroe, como por momentos parece querer Trump, es un peligro… también para su país. Torrijos admitió, años después, que había dado la orden de volar el canal si el Senado estadounidense rechazaba los tratados. “Habríamos comenzado nuestra lucha por la liberación nacional”¹³.

Jordana Timerman, periodista.