¡Viva el nuevo orden internacional!

Los signos de admiración del título pueden ser irónicos o marcar una consigna de esperanza. Depende de quién hable sobre qué orden. ¿El orden que ahora desafía Estados Unidos después de haberlo fundado en la segunda mitad del siglo XX? ¿O el que propone Brasil desde el Sur global como un multilateralismo más acorde a los equilibrios de poder actuales? Este artículo del asesor de Lula da Silva en política exterior puede ser leído como el manifiesto programático de una era nueva.

El discurso pronunciado el 14 de febrero por el vicepresidente estadounidense, James David Vance, en la Conferencia de Seguridad de Múnich conmocionó a su auditorio. Los cimientos del orden multilateral establecidos después de la Segunda Guerra Mundial habían quedado en entredicho por la misma potencia que los promovió y construyó.

Henry Kissinger [exsecretario de Estado] lo había advertido: Estados Unidos es una “superpotencia ambivalente”¹. La política exterior estadounidense oscila de modo permanente entre un idealismo mesiánico y la tentación de la retirada unilateral. Sin embargo, nunca antes se había expresado con tanta claridad una ruptura estratégica en el seno de la alianza occidental como después de la reelección de Donald Trump en 2024. Se trata de un punto de inflexión en la historia que se debe abordar con retrospectiva y sensatez.

Avances y límites del multilateralismo

A pesar de sus límites, el multilateralismo representó un progreso civilizatorio. La persistencia de los conflictos derivados de la descolonización y la Guerra Fría no impidió la emergencia de instituciones favorables a la resolución pacífica de los diferendos, se tratara de la no proliferación nuclear, de los derechos humanos, de las finanzas, del comercio, de la cultura, de la salud o del medioambiente.

En 1990, basándose en un voto de confianza acordado a este sistema, Brasil optó por renunciar a la adquisición de armas nucleares. El compromiso con la paz está en el centro del proceso de integración de América del Sur y sigue siendo un eje prioritario de nuestra política exterior. Con el mismo espíritu nuestro país inició, en 1986, la creación de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur, que reúne a 24 países de América del Sur y África libres de armas nucleares y de destrucción masiva.

No obstante, sigue habiendo obstáculos significativos a la legitimidad y eficacia de las Naciones Unidas. La composición de su Consejo de Seguridad refleja el equilibrio de poder en el mundo en 1945, y varios de sus miembros permanentes llevaron adelante intervenciones militares instrumentalizando el derecho internacional. Ahora hay un nuevo concepto –el “orden internacional basado en reglas” (OIR, o RBO, rules-based order, por su sigla en inglés)– que pretende dar al unilateralismo un aire de legalidad sustituyendo gradualmente el derecho internacional por un conjunto de reglas móviles². Y la nueva administración Trump ya no se toma el trabajo de enarbolar discursos que proclamen su adhesión al multilateralismo y al derecho internacional. En 2003, antes de la invasión de Irak, el presidente republicano George W Bush todavía buscaba (aunque en vano) el aval del Consejo de Seguridad.

Brasil y la mayoría de los países del Sur [global] denuncian la “doble vara” que opera desde hace décadas dentro del sistema internacional y piden su reforma. El año 2024 volvió a ofrecer una trágica ilustración de este fenómeno. La Corte Internacional de Justicia (CIJ) reconoció claramente la existencia de un riesgo de genocidio en Palestina. Sin embargo, la guerra, la impunidad y la carnicería continúan.

Por un futuro de paz

En cuanto a Ucrania, Brasil condenó de entrada la invasión de Rusia a ese país en 2022, en consonancia con su compromiso con la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional. Sin embargo, las dimensiones geopolíticas del conflicto no escaparon a nuestro análisis: algunos dirigentes occidentales consideraron muy pronto el conflicto como la oportunidad de infligir una derrota estratégica a Vladimir Putin. A partir de entonces, ya no se trató de un enfrentamiento entre Rusia y Ucrania, sino de una confrontación en el ámbito de las relaciones “entre Rusia y Occidente”, para retomar las palabras del historiador británico Arnold Toynbee³. Desde ese punto de vista, la guerra, desde febrero de 2022, traía aparejada la posibilidad de orientar la evolución del sistema internacional hacia un orden basado en la primacía de las alianzas militares. Nuestro miedo fue que, a falta de una solución diplomática aceptable y realista, el conflicto reforzara una dinámica de escalada y materializara un escenario de guerra generalizada que involucrara potencias nucleares.

El presidente Luiz Inácio Lula da Silva se movilizó en ese momento en favor de la paz. Propuso la creación de un grupo de países encargado de acercar a las partes presencialmente y envió misiones especiales –que me pidió que dirigiera– a Moscú, Kiev y varias capitales occidentales. Brasil también se negó a satisfacer demandas relativas al suministro de armas. En tanto asesor del presidente Lula, participé en las reuniones que congregaron a varios asesores diplomáticos de jefes de Estado y de gobierno entre junio de 2023 y junio de 2024. Esta sigue siendo la única iniciativa que reunió a los países occidentales, a los del Sur global y a Ucrania en vistas a una solución diplomática. Nuestras reuniones se celebraron en Copenhague, Yedda, Malta y Davos. El proceso culminó con la Conferencia de Paz sobre Ucrania, celebrada en Suiza el 15 y 16 de junio de 2024. Lamentablemente, debido a la exclusión de Rusia y al carácter unilateral del plan presentado por Ucrania, fue imposible cualquier avance.

Mientras tanto, en abril de 2023, los presidentes de Brasil y China adoptaron una posición común sobre Ucrania durante la visita de Estado de Lula a Pekín: “El diálogo y la negociación son la única opción viable a la crisis en Ucrania, y deben alentarse y apoyarse todos los esfuerzos que conduzcan a una solución pacífica de la crisis”. Con este espíritu, junto con Wang Yi, miembro del Buró Político del Partido Comunista de China y ministro de Relaciones Exteriores, firmé en mayo de 2024 una declaración de posición conjunta de China y Brasil respecto de la regulación política de la crisis ucraniana, en la que se pedía un cese del fuego y se sentaban las bases para un proceso de diálogo y negociación. También se instaba a las partes a descartar cualquier uso de armas nucleares⁴.

Sobre la base de este texto común, nuestros dos países crearon el Grupo de Amigos de la Paz al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) en setiembre de 2024. Alojado en la sede de la ONU, está formado por 13 países del Sur global⁵. Su objetivo es hacer un seguimiento del conflicto e ir acompañando sus circunstancias para alentar una solución diplomática de acuerdo con los principios del multilateralismo.

Tres años después del comienzo de la guerra, la votación de la resolución preparada por Ucrania ante la Asamblea General del 24 de febrero sancionó un nuevo estado de hecho. Mientras 93 países apoyaron la resolución, 18 votaron en contra y 65 se abstuvieron. Desde 2022, 48 países retiraron su apoyo. Estados Unidos y Rusia quedaron ahora en el mismo bando (en contra), mientras que Europa se mantiene junto a Ucrania. Los grandes países del Sur global, como Brasil, China, Arabia Saudita, India y Sudáfrica, optaron por la abstención.

No podemos subestimar la importancia de la renuncia de Washington, al menos en el plano del discurso, a obtener una derrota estratégica de Rusia. Una Rusia respetada finalmente de este modo, en el marco de la aplicación rigurosa del derecho internacional, sigue siendo un factor de estabilidad para Europa y para el mundo.

Este horizonte es necesario para que las principales potencias recuperen la iniciativa respecto de los grandes temas estratégicos. Preservar el equilibrio nuclear no sólo interesa a Estados Unidos y Rusia, sino al mundo entero. Una paz duradera permitiría reducir los gastos militares e iniciar una cooperación internacional al servicio del bienestar de la humanidad mediante la lucha contra las desigualdades y el hambre, así como un desarrollo sostenible.

Frente a los numerosos desafíos que se presentan, Europa debe asumir sus responsabilidades. Como polo fundamental de la estabilidad mundial, es más que legítimo que desarrolle una autonomía estratégica. Un continente que supo remontar sus rivalidades seculares puede alimentar la ambición de instaurar un clima de confianza con otras potencias –Rusia incluida–.

En el contexto geopolítico actual, Brasil aspira a reforzar sus relaciones estratégicas con Europa. En efecto, tenemos que unir nuestras fuerzas para defender los grandes logros del multilateralismo en materia de resolución pacífica de los diferendos, del clima y del comercio. Sobre este último punto, mientras las reglas multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se ven amenazadas, que se logre cerrar acuerdos entre la Unión Europea y los países del Mercosur sería un avance estratégico.

Si proseguir la guerra en Ucrania nos pone en el riesgo de dirigirnos a un conflicto a gran escala, Medio Oriente reúne los ingredientes capaces de provocar una deflagración todavía más grave. La clave de la estabilidad regional reside en un futuro justo para los palestinos. Y eso pasa por el reconocimiento de un Estado de Palestina independiente y viable, de soberanía respetada. Es la única manera de garantizar un futuro de paz para el Estado de Israel y su pueblo.

La rivalidad política y económica que opone Estados Unidos a China aumenta también el riesgo de conflicto entre las superpotencias. Es imperativo salir de la trampa de Tucídides descripta por el politólogo Graham Allison⁶, pero también del escenario que nos pudiera mostrar la formación de un directorio mundial que reuniera a las mayores potencias militares sobre la base de intereses compartidos.

Estas encrucijadas imponen a los líderes del siglo XXI un reconocimiento de la naturaleza multipolar del mundo actual. Una personalidad destacada dentro de la tradición conservadora y de alto rango, como es el nuevo secretario de Estado estadounidense Marco Rubio, dio recientemente ese paso: “No es justo que el mundo esté dominado simplemente por una potencia unipolar [...] podríamos volver a un mundo multipolar, con varias grandes potencias establecidas en diferentes regiones”⁷.

Los BRICS –Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica [hoy ampliados a BRICS+]– encarnan hoy la expresión más significativa de estos nuevos polos. Su objetivo es reforzar su cooperación económica, social y política. Están contribuyendo al multilateralismo para modelarlo a imagen del mundo actual.

La creación del G20 permitió que un grupo de estados sólidos y representativos se movilizara frente a la crisis financiera internacional de 2008, a la que el G7 se mostró incapaz de manejar por sí solo. El papel desempeñado por los miembros del BRICS en el refuerzo del G20 es innegable, incluso si el G7 se siente a veces tentado de recuperar sus prerrogativas exclusivas en los grandes temas. Por ejemplo, ¿cómo debatir sobre el cambio climático a escala mundial sin Pekín y Moscú? En efecto, en 2023 y 2024 China y Rusia no fueron invitadas a las reuniones del G7.

Bajo presidencia brasileña en 2024, el G20 organizó una reunión de ministros de Relaciones Exteriores en la sede de la ONU. Fue una innovación. En ella se aprobó un llamamiento a la acción para reformar la gobernanza mundial⁸. Se mencionó de forma explícita la del Consejo de Seguridad.

El principal desafío de nuestra generación consiste en modelar un sistema de instituciones internacionales capaces de responder a las nuevas encrucijadas globales. El camino hacia la paz y el desarrollo justo para todos reside en nuestra capacidad colectiva para reforzar el multilateralismo y hacerlo más legítimo y eficaz.

Celso Amorim, asesor diplomático del presidente Luiz Inácio Lula da Silva, exministro de Defensa y Relaciones Exteriores de Brasil. Traducción: Merlina Massip.