El Consejo Fiscal Asesor (CFA), un órgano técnico, honorario e independiente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), cuyo principal cometido es “velar que las estimaciones del Resultado Fiscal Estructural se apoyen en bases académicas sólidas y objetivas”, publicó un informe sobre el proyecto de ley de presupuesto del gobierno.

El informe del CFA, integrado por los economistas Alfonso Capurro, Eduardo Fernández Arias y Jorge Roldós, sostiene que la trayectoria fiscal propuesta en el proyecto “responde al desafío de corregir los desequilibrios del balance fiscal”, y va en la dirección correcta para aminorar los desequilibrios fiscales de 2024-25”. Sin embargo, lo hace de “forma parcial” y “el esfuerzo no sería suficiente para detener el crecimiento de la deuda neta”, por lo que la trayectoria “está sujeta a riesgos de implementación”.

El consejo advierte que “existe un potencial riesgo de sobreestimación” de la recaudación adicional que el gobierno prevé obtener mediante modificaciones tributarias. Para el CFA, estas “mejoras esperadas en la eficiencia recaudatoria”, al tratarse de innovaciones, están sujetas a “incertidumbre”.

Señala también que “el plan fiscal continúa, aunque a un ritmo más moderado, la trayectoria de crecimiento de la deuda de la última década”, que aumentaría de 58% en 2024 a 63% en 2029. “El equilibrio fiscal primario que está previsto para el fin del período estaría todavía levemente por debajo del necesario para estabilizar el ratio de deuda”, sostiene el CFA, que, según sus estimaciones, plantea que estabilizar la deuda en 63% al final del quinquenio “requeriría una mejora del superávit primario de 0,3% del PIB [producto interno bruto] a partir del 2030” y estabilizarla a su nivel inicial de 2024 “requeriría correcciones acumulativas de 0,7% del PIB por año desde 2026”.

El CFA profundizó en tres riesgos que, a su entender, podrían afectar el cumplimiento del plan fiscal. En primer lugar, el informe se refiere a la incertidumbre sobre las innovaciones tributarias que generarían una mejora fiscal. En segundo lugar, advierte que dicha mejora “se posterga hasta el último trienio 2027-2029”, lo que, naturalmente, reducirá los márgenes de maniobra, y coincidirá con “la dinámica incremental que los egresos primarios suelen tener en las instancias de Rendición de Cuentas”. En tanto, “el horizonte de la mejora fiscal planteada coincide con una mayor proximidad del ciclo electoral”.

De hecho, el CFA recomienda “reglamentar disposiciones de control de la política fiscal en el año electoral, de manera de aumentar los mecanismos de control y rendición de cuentas”. Por ejemplo, que el MEF deba presentar un “análisis de riesgos de incumplimiento de la regla fiscal y presentación de un plan de cumplimiento de las metas con acciones correctivas en las dos leyes de Rendición de Cuentas previas a las elecciones”.

Como tercer riesgo, el informe señala que “existe incertidumbre acerca del crecimiento del PIB en el período”. “La tradicional volatilidad del crecimiento de Uruguay y su vulnerabilidad a factores externos” se ven amplificadas por un contexto internacional incierto, lo que puede resultar en un crecimiento menor al proyectado”, advierte.

El CFA nota que, aun cumpliéndose la senda propuesta, el plan fiscal alivia, pero no pone fin a los desequilibrios fiscales de 2024-25 que conducen al aumento del ratio de deuda. Para el CFA, “el programa fiscal se vería fortalecido si estuviera acompañado de medidas de recorte del gasto estructural, cuyo efecto es conocido, cierto e inmediato”. Detalla que incluso “un recorte al gasto permanente a partir de 2026 (0,3% del PIB) sería un elemento importante para darle mayor solidez al plan y asegurar el cumplimiento de las metas”.

Nueva regla fiscal dual: CFA recomienda aplicar el ancla de deuda neta “con un criterio de gran prudencia”

Bajo el entendido de que la anterior regla fiscal “no logró cumplir con sus objetivos fundamentales”, el presupuesto propuso una “reformulación del marco fiscal” basada en dos pilares fundamentales: la adopción de una regla dual y el fortalecimiento de los grupos técnicos externos. La regla dual propone establecer un ancla de mediano plazo basada en la deuda neta, que se complementa con metas operacionales de corto plazo.

Si bien valora la adopción de la nueva regla fiscal dual, el CFA manifiesta en el informe “preocupación por el potencial efecto ‘señal’ que un ancla de deuda neta de ese nivel puede tener, en tanto admite una expansión adicional del cociente de deuda actual y podría ser interpretada como una manera de permitir la continuación del desequilibrio fiscal, consolidando la trayectoria alcista de la deuda neta”.

En ese sentido, recomienda “aplicar el ancla de deuda neta determinada en 65% del PIB con un criterio de gran prudencia a los efectos de contrarrestar la potencial generación de una señal adversa en el mercado”. El CFA plantea al MEF “adoptar el concepto de objetivo de deuda referencial”, que derive de las metas de RFE planteadas en la planificación quinquenal y que deje un cierto margen por debajo del ancla de deuda.

“Este amortiguador permitiría que en la planificación fiscal la deuda proyectada se mantenga alejada del ancla, evitando así el denominado ‘problema del imán’”, que “surge del hecho de que algunos países han tratado el ancla de deuda como una meta de deuda, por lo cual el ancla termina actuando como un ‘imán’”, explica el informe.

Además, el consejo opina que es necesario apuntalar el cumplimiento de la regla “con una reglamentación robusta que haga efectivos los principios generales estipulados en el proyecto de ley”. Sugiere, como medida prudencial, “una cláusula de revisión del ancla a la baja en el caso de registros altos sorpresivos del riesgo país (superiores a los 400 puntos básicos en el promedio anual, por ejemplo) o rebajas de la calificación crediticia (al mínimo escalón de grado inversor, por ejemplo)”.