A pedido de la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares del Mercosur Ampliado (Coprofam), un grupo de investigadores llevó a cabo un estudio sobre políticas públicas para la agricultura familiar y campesina en siete países de la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. Los resultados de la investigación fueron presentados el 18 de diciembre en Montevideo en un acto en el que participaron el gerente de Operaciones y Cooperación Sur-Sur del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola para América Latina y el Caribe, Claus Reiner; el oficial de políticas de FAO para la misma región, Luiz Beduschi; y el director general del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, Manuel Otero. Haber logrado la presencia de todos los organismos internacionales vinculados al sector fue destacado por el secretario general de la Coprofam, Alberto Broch, en su discurso.
Uruguay
En la presentación del estudio correspondiente a Uruguay, se plantea que desde principios del siglo XIX, “la estructura agraria evoluciona de dos formas fundamentales: una concentrada, dominante y vinculada a la actividad ganadera, operando en función de los requerimientos del capital comercial y el contrabando” y otra de carácter “marginal”, relacionada “con la subsistencia familiar, reserva de mano de obra y la producción de alimentos básicos para el abasto de las ciudades y defensa de las fronteras”. El estudio constató además que existe un continuo proceso de diferenciación “hacia arriba”, con una agricultura familiar “cada vez más dependiente del trabajo asalariado y desarrollando procesos significativos de acumulación de capital y tierra”, y otro segmento “hacia abajo”, exhibiendo “un proceso de proletarización progresiva, mostrando una variedad de estrategias familiares antes de convertirse ellos y su generación siguiente en proletarios puros rurales o urbanos”. Se sostiene que desde la década de los años 50, la agricultura familiar viene siendo sometida a un continuo proceso de desaparición de predios y que en 2018 había 21.206 unidades productivas familiares (UPF) con 53.031 personas, según datos de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). En conjunto utilizan 1.421.165 hectáreas físicas, y generan 30% del valor bruto de la producción del sector agropecuario del país.
El estudio define dos períodos de desarrollo de la agricultura familiar: uno en la primeras décadas del siglo XX, con un aumento de la población y de la necesidad de producción de alimentos, crecimiento en base a la ganadería, segunda ola de inmigrantes (italianos y españoles de origen campesino), época en la que se consolida la producción agrícola y de granja en base a la agricultura familiar, y otro entre las décadas del 30 y 60, cuando se comienza a implementar un modelo desarrollista con una industrialización sustitutiva de exportaciones, protección arancelaria de los cereales, importaciones subsidiadas de insumos agrícolas, créditos baratos y la creación del Instituto Nacional de Colonización (INC). Después de 2004, se constata un crecimiento sostenido del agro y del precio internacional de materias primas (soja, arroz, leche, carne y actividad forestal), que genera un alza del precio de las exportaciones agrícolas del país y de la rentabilidad del sector. También aumenta la demanda internacional de energía y alimentos, se incrementa el precio de la tierra (se multiplica por ocho) y se establecen políticas diferenciadas para la agricultura familiar. En este mismo período se destaca que se produce un “reconocimiento y visibilidad” de la agricultura familiar “como sujeto de políticas públicas diferenciadas”, así como se constata un avance en temas estructurales con la activación del INC y el incremento del acceso a la tierra.
En materia de institucionalidad, el estudio señala las unidades ejecutoras y oficinas del MGAP destinadas a generar políticas hacia la agricultura familiar, destacando la creación de la DGDR y de la Dirección General de la Granja en 2005, la creación del Fondo de Fomento de la Granja (2011), el Fondo para el Desarrollo y el Registro Nacional de Organizaciones Habilitadas (Renaoh) que permite a las organizaciones de productores y pescadores artesanales participar en el régimen de compras públicas. También se hace hincapié en el desarrollo de la institucionalidad estatal y paraestatal que se relaciona con la agricultura familiar, como el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, el Instituto Nacional de Semillas, el Instituto Plan Agropecuario, y la conformación en el marco del Mercosur de la Reunión Especializada en Agricultura Familiar en 2004.
El estudio describe cuatro elementos que componen los rasgos principales del escenario de crecimiento del período como las “alteraciones del uso del suelo: aumento vertiginoso de la superficie dedicada a soja y forestación”, lo que lleva a una competencia por la tierra con otros rubros como la lechería y la ganadería “en detrimento de la presencia de la producción familiar”, un aumento “de la concentración en la fase primaria pero también en la de acopio y comercialización”, extranjerización de la tierra: “gran parte a manos de sociedades anónimas (al 2011 47,2% de las tierras)”, “cambios legales para la tenencia de la tierra” que favorecieron la adquisición de tierra por parte de sociedades anónimas, y el dinamismo del mercado de tierras (entre 2004 y 2014 se comercializó 48% de la superficie agropecuaria; 75,8% corresponden a predios de menos de 200 hectáreas)”.
Otro de los aspectos que destaca el estudio es que a partir del 2005 “se da un cambio de gobierno” en el país con la asunción del Frente Amplio, que tiene una “vocación regulacionista, inspirada en los enfoques neodesarrollistas”, e interviene “para corregir las fallas del mercado y lograr así que los procesos de crecimiento produzcan una mayor redistribución de los excedentes con más inclusión social”. Señala, además, que pese a las políticas “horizontales que generaron efectos notorios en el sector” como los Consejos de Salarios y la reforma tributaria, no hubo un aumento de la tributación del sector “tanto por impuestos a la tierra como a la renta y a las ganancias”. “A pesar de todos estos cambios se elevó muy poco la contribución del sector, pasando del 6,3 en 2004 al 6,6 entre 2008 y 2014 del PBI [Producto Interno Bruto] del sector”. Después del cambio de gobierno, en los primeros diez años el MGAP impulsó cinco grandes ejes para sus políticas: políticas sanitarias y fitosanitarias, como la promoción de la certificación reconocida internacionalmente y la promoción exportadora, logrando la trazabilidad del rodeo bovino y de la propia carne; conquista de mercados y creación de nichos de mercado de alto valor; incremento de la competitividad de la producción primaria y búsqueda de la diferenciación de sus productos en los mercados de alimentos; uso sostenible de los recursos naturales; y la reorganización del MGAP, institucionalizando la DGDR.
En cuanto a la opinión de las gremiales relacionadas con la producción familiar, se destaca una “coincidencia con el concepto de política pública diferenciada” y con la visión de desarrollo rural integral; se reconoce el avance “de la visibilidad de la agricultura familiar “como sujeto de políticas públicas”, y el avance en la “institucionalización, descentralización, diálogo político y generación” de las políticas públicas diferenciadas. Sin embargo, se coincide con “la deficiencia de abordaje de problemas estructurales que afectan a la agricultura familiar”.
Conclusiones
Si bien existen coincidencias en el avance de la producción familiar generado en el país, se plantea que quizás “el desafío sea fortalecer y actualizar la importancia de la producción familiar para la sociedad en su conjunto para así poder disputar más recursos y políticas de apoyo a la misma”. También se señala que si bien se reconoce el esfuerzo de la DGDR “siguen desapareciendo productores y acentuándose problemas estructurales como la concentración de los recursos naturales, los canales comerciales y la riqueza generada, disminución, masculinización y envejecimiento de la población rural”. Por eso es necesario “avanzar en la discusión y argumentación acerca de la vigencia e importancia estratégica de la producción familiar en un marco de desarrollo país a mediano y largo plazo”. “Dónde poner el énfasis: ¿cómo actor económico de relevancia?, ¿reserva de valores y saberes?, ¿por un tema de ordenamiento territorial?, ¿por su aporte a la seguridad y soberanía alimentaria? ¿como aporte al manejo de ecosistemas sensibles ambientalmente?”, se preguntan.
Se propone que para seguir avanzando “se podría analizar la posibilidad de afinar la definición de productores familiares, por ejemplo generando subestratos” y contemplar también “las diferencias en las modalidades de gestión coexistentes, desde los casos de lógica empresarial de maximización de renta a los casos de lógica de maximización del ingreso neto familiar con indiferenciación entre la economía doméstica y la economía productiva”. “Sería interesante poder analizar la realidad de la producción familiar en clave de políticas públicas diferenciadas para los grandes rubros o sistemas productivos, procurando generar planes estratégicos a mediano plazo que tiendan a incidir en aspectos estructurales de la producción, los servicios, la organización y el acceso a los recursos, los mercados y la generación y captación de valor agregado”, se plantea. Además, se propone generar líneas estratégicas transversales para lograr el “arraigo de jóvenes, la mayor participación de mujeres en los procesos de toma de decisión y el fortalecimiento de las organizaciones locales y nacionales”.
Si bien se reconoce los avances, también se critica “otras políticas que han ido en contra de la producción familiar”, por ejemplo “las exigencias y requisitos para la formalización y cómo se han estimulado otras políticas que aumentan la competencia por parte de la gran empresa, generando más presión sobre los recursos naturales, el incremento del precio de la tierra y los arrendamientos, por ejemplo con la ley de promoción inversiones”.