La utilización del seguro de desempleo en el contexto de la pandemia por coronavirus se convirtió en un “fenómeno inédito” en el país, con cifras ampliamente superiores a las de la crisis de 2002, señala un informe del Instituto de Economía (Iecon) de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República (Udelar). Para mitigar el impacto de estas medidas en los trabajadores, los investigadores a cargo del trabajo sugieren flexibilizar los requisitos de acceso al subsidio, extender su duración e incrementar el valor mínimo a un Salario Mínimo Nacional (SMN) mientras persista la crisis.

El pico máximo de envíos al seguro de paro durante la crisis de principio de siglo fue de 11.541 en agosto de 2002, mientras que el informe “Los seguros de desempleo ante un mercado laboral en terapia intensiva” del Iecon estima que, por lo menos, se van a procesar unas 125.000 altas de las 150.000 solicitudes de subsidio enviadas desde que la pandemia llegó Uruguay, el 13 de marzo. Para estimar este dato, los investigadores se basaron en el 81% de aceptación promedio que tienen las solicitudes en un mes “normal”. Por otra parte, se advierte que parte del deterioro del mercado de trabajo que supondrá esta crisis recién podrá verse en la segunda mitad del año, debido a que parte de los asalariados que actualmente están percibiendo el subsidio podrían no ser retomados por las empresas.

83% de las solicitudes corresponden a la causal suspensión, en todas las ramas de actividad, y junto con la causal reducción (8,5%) representan más de 91% del total de solicitudes. La causal despido representa al momento menos de 9% de las solicitudes, y, debido a la naturaleza de la crisis, hay sectores más afectados que otros. El más notorio es el de comercio, restaurantes y hoteles, que concentró 41% de las solicitudes del seguro de desempleo en marzo. En segundo lugar se encuentra transporte y comunicaciones, y en tercer puesto la industria manufacturera.

Si bien los académicos aclaran que la comparación con la crisis de 2002 no es “directa”, porque son de distinta naturaleza y porque desde aquella crisis “se produjo un fuerte proceso de formalización que hace que un número muy superior de ocupados esté cubierto”, destacan que “lo ocurrido con las solicitudes al seguro de desempleo en las últimas semanas da cuenta de lo inusual de la situación que estamos atravesando”.

El informe pone el énfasis en el papel fundamental que toma el seguro de desempleo en este contexto, al que define como “una herramienta con un fuerte poder contracíclico”, que “tiene la ventaja de permitir, en algunas de sus modalidades, mantener el vínculo con el puesto de trabajo, permitiendo a su vez que los trabajadores permanezcan en sus hogares”. En este sentido, se considera que el Régimen Especial Parcial de este subsidio, que implementó el gobierno a partir de la crisis desatada por la pandemia, brinda “flexibilidad” respecto de las causales tradicionales, aunque se señala que “está siendo menos utilizado que la causal suspensión”.

Hasta el 15 de abril se recibieron 27.676 solicitudes al seguro parcial, una cifra “muy inferior a las más de 110.000 acumuladas por el motivo suspensión”. Este menor uso podría asociarse a que este mecanismo está pensado para emplearse por períodos menores a un mes, mientras que “la realidad parecería estar mostrando que las medidas de aislamiento social y su impacto económico durarán más tiempo que el previsto originalmente y, por lo tanto, la mayor parte de las empresas han encontrado en la suspensión total del trabajo por algunos meses la mejor herramienta para hacer frente a esta situación”, señala el informe.

Asimismo, se advierte que “muchos trabajadores con bajos salarios podrían caer por debajo de la línea de pobreza una vez que ingresan al seguro por cualquiera de sus modalidades, debido a la caída de los ingresos que supone y a la composición de los hogares”. Esto último se vincula con el “fuerte incremento” de la formalización de los últimos años, que incorporó al sistema de seguridad social a un gran número de trabajadores de bajos ingresos, como trabajadoras domésticas y trabajadores rurales.

Según datos de 2019 analizados en el informe, quienes perciben el subsidio por desempleo “tienden a ubicarse en la parte central de la distribución del ingreso, siendo menos de 5% de los beneficiarios parte de la población de menores ingresos (decil 1)”. Aunque en promedio el subsidio “sólo representa 20% de los ingresos del hogar de sus beneficiarios, las heterogeneidades a su interior hacen que la situación se torne compleja para muchos de ellos”. En general, su participación en el total de los ingresos se incrementa “fuertemente” en la parte baja de la distribución, llegando a un tercio en los primeros dos deciles y asemejándose a la situación de los trabajadores no cotizantes a la seguridad social.

“Mientras en 2019 casi 20% de los trabajadores informales vivía en un hogar cuyos ingresos se encontraban por debajo de los necesarios para superar a los de la línea de pobreza, sólo 5% de los beneficiarios del seguro por desempleo era pobre. Sin embargo, de no recibir esta prestación, la incidencia de la pobreza en este grupo poblacional ascendería a 18,4%”, señala el informe, que arriba a la conclusión de que el subsidio “cumple inicialmente con su función de mantener ingresos y suavizar los shocks que afectan a los trabajadores cubiertos”.

Foto del artículo ''

Propuestas para mejorar el diseño del seguro de desempleo

El documento destaca que, en este contexto, “los mecanismos que se desplieguen para mantener a los trabajadores vinculados a sus empleos son en extremo relevantes”. “La ausencia de protección efectiva a los cesantes reduce la probabilidad de implementar estrategias de búsqueda de empleo y refuerza la importancia de la informalidad en el empleo como mecanismo de ajuste”, señalan los autores. Asimismo, advierten que los trabajadores desprotegidos por el sistema previsional “no cuentan con el financiamiento para emprender la búsqueda de un nuevo empleo formal”, lo cual “en una situación de llamamiento al aislamiento voluntario será doblemente nocivo”.

Además, el subsidio por desempleo “es una política crucial no sólo para amortiguar las pérdidas de ingresos sino para mantener el vínculo con las prestaciones de salud de los trabajadores y sus hijos menores de 18 años”, indica el informe. También alerta que “si un gran número de trabajadores fueran finalmente despedidos, podría estarse produciendo en simultáneo al padecimiento económico una saturación del sistema de salud público”.

En este sentido, se propone que “los instrumentos de política pública utilizados durante la pandemia deberán priorizar a los hogares más vulnerables”. Los autores sugieren una serie de medidas para contribuir a partir de diferentes dimensiones: flexibilizar el acceso al subsidio para algunos trabajadores formales que no alcanzan a cumplir los requisitos; incrementar la duración del subsidio para impedir que más personas ingresen en situación de pobreza, y subir los montos de aquellos que perciben subsidios muy bajos, por lo menos hasta alcanzar un SMN (16.300 pesos).

Los investigadores también sugieren tener en cuenta “el potencial colapso del sistema de procesamiento de solicitudes por seguro de desempleo”. “Si bien no disponemos de información para evaluar las dificultades reales que puede estar atravesando el BPS [Banco de Previsión Social] para establecer la elegibilidad de los solicitantes, es posible que el sistema y las personas no estén preparados para enfrentar esta eventualidad”, advierten.

Por otro lado, indican que “si estas dificultades efectivamente están ocurriendo” debería evitarse “el peor error”, que sería “dejar a un número importante de trabajadores sin recibir el subsidio por un largo tiempo”. En este sentido, “una posibilidad sería suponer que todos los solicitantes son elegibles y priorizar el pago de subsidios sin una revisión exhaustiva”, proponen. “Luego, cuando la ola inicial de solicitudes comience a menguar, se puede volver a revisar los reclamos y, si es necesario, cobrar los pagos que no correspondieran”, añaden.

Asimismo, varias de las modificaciones sugeridas “podrían pensarse como elementos que permanezcan en el tiempo”, manifiesta el informe. Entre ellas, extender de forma permanente el subsidio a los trabajadores no cubiertos (por ejemplo, mediante un esquema en que los trabajadores por cuenta propia que quieran acceder a la prestación adquieran la obligación de empezar a hacer una cotización adicional por determinado tiempo, y generar este derecho en el futuro) y la generación de algún tipo de contribución por parte de las empresas en épocas de estabilidad y crecimiento, para financiar el sistema en las crisis.

Previsiones: tres posibles escenarios para 2020

“El efecto del shock asociado a las medidas de aislamiento tendrá por lo menos similar magnitud que la que sufrió el mercado de trabajo en el año 2002”, prevé el informe, aunque subraya la “enorme magnitud” de la evolución de los envíos al seguro de paro en la coyuntura actual, que no se dio de forma progresiva como en 2002.

Los autores analizan tres posibles escenarios, considerando que 10%, 20% o 30% de los trabajadores cotizantes se encuentran en el promedio del año en el seguro de paro por motivo de suspensión. “Cuando consideramos que un 10% de los trabajadores elegibles y seleccionados al azar ingresan al seguro, situación similar a lo acontecido en marzo de 2020, la incidencia de la pobreza en este grupo de trabajadores se duplica, incrementándose en 2,5 puntos porcentuales”, señala el documento. A su vez, en este escenario, la cantidad de personas pobres del país crecería de 8,8% a 11,2% (aumentando 28%).

En el caso de los otros dos escenarios, “más pesimistas pero que no pueden ser descartados ante la situación de incertidumbre en la que estamos inmersos”, se presentan resultados negativos de mayor magnitud, pero que serían atenuados en caso de establecerse un piso mínimo equivalente al SMN, señala el informe. En el primer escenario, la incorporación de este piso hace que la pobreza afecte a casi 35.000 personas menos.

“Por tanto, además de suavizar el shock por la pérdida de ingresos laborales, la fijación de un piso mínimo superior colaboraría de forma significativa a reducir el impacto negativo sobre el conjunto de hogares del país. Una medida de este tipo tiene la ventaja de concentrar la totalidad del mayor gasto en aquellos trabajadores de menores salarios relativos que, en general, pertenecen a hogares más vulnerables y expuestos a caer en situación de pobreza”, concluye el documento.