Los procesos de apertura comercial, tanto a nivel unilateral, con acciones emprendidas por el país, como en el plano multilateral, con acuerdos de liberalización como el Mercosur, se desarrollan con la permanencia de sectores protegidos de la competencia internacional, lo que produce una combinación entre apertura e “islas de actividad económica protegidas en un mar liberalizado”, consecuencia de la aplicación de diversas políticas oficiales. El proceso de liberalización comercial de la economía local no resultó uniforme en todos los sectores, sino que presenta determinadas industrias que quedaron al margen de éste.
Para identificar “los sectores productivos que puedan encontrarse aislados de la competencia internacional”, y comprender los efectos de esa ausencia de competencia sobre la productividad de esas industrias, las economistas e investigadoras Cecilia Durán y Natalia Ferreira-Coimbra, del Departamento de Economía (Decon) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, publicaron en diciembre un trabajo titulado Protección y productividad: Causas y consecuencias de aislar sectores en una economía pequeña; allí analizan un conjunto de productos que no serían competitivos en el comercio internacional, “a la vez que cuentan con un instrumento de protección que adopta la forma de una barrera no arancelaria”; el estudio, cuyo tutor fue el economista e investigador Marcel Vaillant, del Decon, constituyó la tesis de maestría en Economía Internacional de ambas investigadoras.
Éstas concluyen que la protección, en un contexto de apertura de la economía, tiene consecuencias negativas en la productividad de las empresas; a su vez, establecen la existencia de “ganadores y perdedores” en el proceso de apertura, quienes en virtud de cada condición, determinan su estrategia de respaldo u oposición a la liberalización.
Disimulemos
El trabajo postula que “para una economía pequeña como la de Uruguay acceder al mercado regional […] puede resultar en un camino de aprendizaje y mejora de la productividad de las empresas”, ya que confinarse “al reducido tamaño del mercado doméstico impone límites fuertes al desarrollo”; de ahí que los sectores protegidos, cuya producción se orienta exclusivamente al mercado interno, constituyen el “núcleo más débil de la estructura productiva”.
Las investigadoras señalan que la existencia de sectores aislados de la competencia internacional “es el resultado de la propia apertura, que solamente se vuelve viable a partir de la protección de aquellos sectores que registran una mayor sensibilidad”; por ello su propósito de detectar qué sectores productivos gozan de “alta protección a nivel del mercado local”, aun ante la existencia de “un profundo acuerdo de comercio preferencial en la subregión”, es decir, el Mercosur.
Resulta relevante observar que, en virtud de las restricciones que imponen los acuerdos de liberalización sobre política comercial, “la protección que se otorga suele darse de una forma poco transparente”: a través de medidas que devienen “barreras no arancelarias”, instrumentadas desde la aplicación de “determinadas medidas internacionalmente aceptables” cuyo objetivo original no es obstruir los flujos de comercio; así, la protección discrecional, entendida como la que no se otorga por la vía directa de medidas arancelarias sino mediante mecanismos concebidos con objetivos diferentes a la protección, pero que tienen a ésta como principal resultado, cobra un papel especialmente relevante.
Las ramas de actividad analizadas presentan la doble condición de “tener barreras no arancelarias por un lado, y mostrar indicios de que la competitividad se encuentra condicionada en una proporción importante por éstas, por el otro”, e incluyen: carne de cerdo, carne de ave, frutas, verduras, sal, aceites y preparaciones de limpieza, entre otros.
Beneficios de la intemperie
El trabajo integra una alerta en cuanto a que “la evidencia empírica analizada indica entonces que la protección doméstica en un contexto de apertura de la economía tiene consecuencias negativas en la productividad”, por lo cual, “en la medida en que grandes sectores de la economía se encuentren amparados por estas medidas, podría llegarse a una instancia en la que la protección se convierta en un freno relativamente importante para el crecimiento económico”.
La liberalización comercial “introduce mejoras en la productividad de un país” porque induce a la reasignación de recursos “desde industrias sin ventajas comparativas hacia industrias con ventajas comparativas”; la nueva teoría del comercio plantea que existen ganancias adicionales porque la mayor competencia obliga a las empresas a reducir sus costos, logrando mayores niveles de eficiencia asociados a la escala; por ello el estudio argumenta que “la apertura comercial cambia la estructura de los mercados volviéndolos más competitivos”, además de existir evidencia de “un proceso de depuración de empresas que determina que sobrevivan sólo las más exitosas”.
A estos fenómenos “se suman efectos dinámicos, fundamentalmente vinculados a la difusión del conocimiento y el progreso tecnológico”, que se canaliza a través de: la importación de bienes intermedios y de capital, posibilitando un mejor uso de los recursos en los que el país es intensivo; la transferencia de tecnología por la inversión extranjera directa; y el aprendizaje derivado de la condición de empresas exportadoras, todo lo cual mejora la capacidad de innovación y, con ello, la productividad de las empresas en el largo plazo.
Como consecuencia de lo anterior se espera que la productividad en los sectores protegidos “sea menor que la observada para el promedio de la industria manufacturera”; cuando la protección se extiende en el tiempo se agregan “costos dinámicos”, ya que se requiere cada vez más protección para asegurar la viabilidad de esos sectores, con lo que “se puede estar condicionando el mejor acceso de los sectores no protegidos a otros mercados”; el trabajo es concluyente en cuanto al efecto negativo sobre la productividad, consecuencia del “mantenimiento de la protección doméstica en un contexto de apertura”.
Vamos por el empate
Si bien para una economía pequeña, como la uruguaya, “la apertura es la política óptima desde el punto de vista de la eficiencia del país”, emergen “ganadores y perdedores con la aplicación de esta política”, generando incentivos “para que los que pierden puedan oponerse e incluso bloquear un proceso de apertura”.
La protección, instrumentada básicamente con barreras no arancelarias, se explica en tanto permite aislar de la competencia a sectores poco competitivos en un proceso de unión aduanera, y volver políticamente viable el proceso de apertura; agrupándose los sectores productivos en tres grandes categorías: “con ventajas comparativas estructurales a nivel internacional, con ventajas comparativas a partir de políticas públicas o de acuerdos comerciales, y sin ventajas comparativas”, los dos últimos surgen como “perdedores” porque la competencia internacional los tornaría inviables; su eventual desaparición entrañaría un “costo político y social”, por lo cual los gobiernos echan mano a la protección del mercado interno para evitar su colapso.
Los sectores productivos con ventajas comparativas estructurales a nivel internacional se caracterizan por ser competitivos y poseer intereses ofensivos en cualquier proceso de liberalización comercial, tanto regional como mundial, por lo que demandan un “proceso de apertura sin exclusiones” que les garantice un tratamiento recíproco de su contraparte; las exportaciones agrícolas y agroindustriales tradicionales de primer procesamiento integran ese grupo.
En las ramas que poseen ventajas comparativas “inducidas a partir de una acción del gobierno” es importante distinguir dos casos: con la protección derivando de un acuerdo comercial, “donde los costos de eficiencia -si los hay- los pagan los consumidores del otro país”, y con la protección utilizada “para alcanzar competitividad que permita exportar”, donde los países pequeños y en desarrollo están limitados por los acotados recursos del Estado”; aquí se requiere que la protección aliente “un proceso de aprendizaje y superación de las bases no competitivas”: textiles y automotriz son ejemplos de esta categoría. Finalmente, los sectores sin ventajas comparativas no poseen competitividad, “ni estructural ni inducida, a nivel internacional o regional”, por lo que el mercado interno constituye su espacio fundamental de supervivencia.
Contigo, con todos
En Uruguay puede diferenciarse un conjunto de etapas en el proceso de reforma y apertura comercial que comienza a mediados de la década del 70. El trabajo distingue el período de promoción de exportaciones, entre 1974 y 1978; la apertura unilateral de la economía, entre 1979 y 1984; la continuidad en la reforma comercial, desarrollada a partir de la restauración democrática y que se extiende entre 1985 y 1989; la profundización de la liberalización en la primera mitad de la década del 90; la convergencia en el Mercosur, donde la región adquiere un rol preponderante en el comercio exterior, entre 1995 y 1999; la política comercial instrumentada durante la última crisis, entre 2000 y 2003; y la política comercial reciente, cuando el comercio extrarregional se desarrolla en forma acelerada y la región pierde peso relativo, entre 2004 y 2009. Entre 1990 y 2002, el coeficiente de apertura, definido como la suma de exportaciones e importaciones sobre el PIB, se ubicó en el entorno de 40%, para alcanzar un 50% en 2003, y trepar a niveles cercanos al 60% desde 2004 y hasta el presente. Luego de 2004, con la recuperación económica posterior a aquella crisis, se asiste a un “punto de inflexión” en la política comercial del país. Durán y Coimbra-Ferreira señalan que “si bien gran parte de las medidas de protección adoptadas en la etapa anterior mantienen su vigencia, se transparentan algunas de ellas y se profundiza el interés por la firma de acuerdos bilaterales”. En ese contexto, Uruguay acomete la negociación de acuerdos comerciales con terceros, como México y Chile, acuerdos que si bien están condicionados por el Mercosur, tienen al bloque como marco de referencia y fueron expresamente autorizados por la unión aduanera. Pero la estrategia país también consistió en “incentivar la firma de acuerdos Mercosur con contenido comercial relevante (como es el ejemplo de la postura frente a la negociación con la Unión Europea) y solicitar recurrentemente flexibilidades para negociar unilateralmente, lo cual no ha sido atendido hasta el momento”.
Hacemos precio
Los instrumentos de liberalización comercial comprenden dos tipos de medidas: de carácter arancelario y no arancelario. En lo que refiere a los aranceles, el estudio distingue “una clara reducción del arancel promedio, siendo éste fundamentalmente el resultado de la aplicación de políticas unilaterales y preferenciales”. “El arancel aplicado por Uruguay tiene un punto de inflexión en 1995”, cuando pasa de uno nacional a uno común con el Mercosur. Sin embargo, el arancel cobrado por Uruguay es inferior al Arancel Externo Común fijado del bloque; mientras que el arancel teórico se ubica en torno al 12%, “el arancel cobrado promedio del año 2009 fue de aproximadamente 3%”. Esa diferencia obedece a acuerdos preferenciales, como los suscritos con México y Chile, y los regímenes especiales de importación. Para el Mercosur, el arancel cobrado es cero desde 2000 “para la totalidad del universo arancelario”, salvo el sector automotor y el azucarero.
Oposición de intereses
El marco teórico del estudio es la denominada “teoría de la protección endógena”. Según este enfoque, existe un equilibrio posible entre los objetivos de los gobiernos para maximizar su apoyo político y las demandas de los grupos de interés; así, las políticas gubernamentales“son consecuencia tanto del interés de la población como de la posición de grupos de interés específicos”. El trabajo de Durán y Coimbra-Ferreira se basa en un modelo de los economistas Grossman y Helpman, estadounidense e israelí respectivamente, donde se analizan “las condiciones bajo las cuales un acuerdo de libre comercio puede surgir como un equilibrio en una negociación entre gobiernos con motivaciones políticas”, cuando las autoridades “responden a presiones de intereses industriales pero también tienen en consideración el interés del ciudadano promedio”. Según el modelo, “la firma de un acuerdo de libre comercio, originalmente no viable, puede surgir como una solución de equilibrio si algunas industrias pueden ser excluidas del mismo” y protegidas de la competencia internacional.
Una de cal... dos de arena
En la normativa del Mercosur, el Tratado de Asunción de marzo de 1991 estableció que al 31 de diciembre de 1994 debía quedar eliminada la totalidad de las barreras arancelarias y no arancelarias entro los socios y para todos los bienes; sin embargo, aún no se realizó. El trabajo apunta que “el efecto liberalizador logrado mediante la caída de los aranceles al interior del bloque se ha visto contrarrestado por el incremento de las restricciones no arancelarias”. Es sintomático observar que ante la ocurrencia de crisis se suscitan presiones internas en cada país para restringir las importaciones, aumentando las barreras no arancelarias y disminuyendo el comercio, en un “fenómeno que no es exclusivo de la región”. Incluso, una vez que se reducen o eliminan los aranceles a las importaciones, las medidas no arancelarias adquieren tal gravitación que “se ha sugerido que estas medidas se incrementan con la reducción de las tarifas y logran mantener la protección otorgada por las primeras o aun, en ocasiones, aumentarla”. Todo ello se ubica en las antípodas del objetivo básico de un tratado de liberalización comercial, que es precisamente el incremento de los flujos comerciales. Las autoras anotan que la sustitución de aranceles por barreras no arancelarias tiene particular relevancia en la medida en que éstas “afectan los costos, precios y cantidades de igual forma que los aranceles, pero restan transparencia a la regulación del intercambio y facilitan la utilización de modalidades discrecionales y encubiertas de protección”. A su vez, al estar definidas por la negativa, ya que no son un arancel, las medidas no arancelarias se transforman en un concepto muy abarcativo. Según el estudio, las principales barreras no arancelarias aplicadas por Uruguay pueden clasificarse en: sanitarias; derechos compensatorios; discriminación tributaria; restricciones a la exportación; requisitos técnicos; y licencias a la importación.
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