Según el censo de 2011, en el gran Montevideo, o sea en la ciudad real, se localiza 52% de la población total de Uruguay, lo que equivale a 1.709.000 habitantes.

Nuestras reflexiones abordan las desigualdades de las familias desde la dimensión sociourbana. Por este motivo, el enunciado acceso a la vivienda confunde; para las ciudades, considero oportuno utilizar la expresión acceso urbano-habitacional, ya que en rigor se accede a un barrio además de a la vivienda, cuyas características sociourbanas resultan muy heterogéneas.

El gran Montevideo integra tres jurisdicciones. Dos de ellas forman parte de lo que se denomina área metropolitana inmediata de Montevideo y pertenecen a los departamentos de Canelones y San José, respectivamente. La tercera jurisdicción es el departamento de Montevideo.

Se observa una primera corona metropolitana de ciudad periférica que se desarrolla desde el oeste hasta Ciudad de la Costa. En el caso de Montevideo, también se reconoce otra corona de ciudad periférica, mientras que la ciudad de altos ingresos se desarrolla en la franja costera, aunque se prolonga en algunos barrios hacia el norte. En los intersticios de ambas ciudades se localiza la ciudad intermedia.

Caracterización de las tres ciudades

Interesa fundamentar las cualidades sociourbanas de las tres ciudades. Importa detenerse en la interfase entre lo social y lo urbano.

En una mirada sintética y general, desde la ciudad de altos ingresos los valores inmobiliarios van decreciendo: el primer escalón es la ciudad intermedia y el último es la ciudad periférica. En cuanto a la ciudad periférica, en sus zonas más críticas se identifican cuatro componentes que se retroalimentan de un modo perverso: uno es la desestructuración urbana generalizada; otro, la localización de asentamientos irregulares; otro, los conjuntos habitacionales de pésimas calidades urbano-habitacionales; por último, la permanencia de tejidos residenciales formales muy precarizados. De manera complementaria, otra grave problemática de la ciudad periférica es la permanente extensión de la mancha urbana con tejidos residenciales que en los hechos afectan los usos del suelo rural. Las ciudades son el producto de la interacción de cuatro sujetos centrales: la sociedad, el territorio, el Estado y el mercado.

Con el objetivo de fundamentar las tres ciudades, relacionamos dos informaciones: el censo de 2011 y la Encuesta Continua de Hogares. En base a estos datos definimos los quintiles de ingresos de los hogares para cada ciudad. De este modo se comprueba lo siguiente. La ciudad de altos ingresos integra hogares que en 70% se ubican en el cuarto y quinto quintil de ingresos. De manera simétrica, la ciudad periférica integra hogares que en 70% se ubican en el primer y el segundo quintil de ingresos, mientras que la ciudad intermedia integra hogares mejor distribuidos, en los que prácticamente cada quintil de ingresos de los hogares representa 20%.

Agudización de la fragmentación sociourbana

Importa señalar, como introducción a este complejo tema, que el proceso de fragmentación sociourbana y la creciente metropolización de Montevideo configuran un fenómeno estructural de largo aliento que se verifica, sobre todo, durante todo el siglo XX y los inicios del XXl. En este artículo, nuestras reflexiones se centran en el período de redemocratización del país; para ello analizamos las dinámicas demográficas entre los censos de 1985 y 1996, y entre los censos de 1996 y 2011.

Agudización de la fragmentación socio-urbana
Agudización de la fragmentación socio-urbana

Como el gráfico muestra, entre 1985 y 1996, en Montevideo creció la población radicada en la ciudad periférica, en el entorno de los 60.000 habitantes, mientras decreció la población tanto en la ciudad intermedia como en la de altos ingresos. Entre 1996 y 2011 el comportamiento fue similar: creció la ciudad periférica en el entorno de los 50.000 habitantes. Aunque la diferencia se centra en el decrecimiento poblacional importante de la ciudad intermedia, en el entorno de los 50.000 habitantes, y de la ciudad de altos ingresos, en 25.000 habitantes.

En el área metropolitana inmediata, en los dos períodos intercensales, la población creció en las tres ciudades. No obstante, la ciudad periférica creció más: en el entorno de los 38.000 habitantes. También en ambos períodos intercensales, si sumamos los incrementos de la ciudad intermedia y de altos ingresos, la población creció en el entorno de los 40.000 habitantes.

Ensayando algunas interpretaciones del fenómeno de la agudización de la fragmentación sociourbana, aportamos los siguientes comentarios.

En el caso de las periferias del gran Montevideo, su crecimiento poblacional se debió básicamente a dos factores. Por un lado, migraciones internas que ocurrieron por estrategias de supervivencia de algunos hogares. En este sentido importa recordar que, en el período de estudio, sucedieron dos crisis económicas: la de 1982 y la que se desarrolló entre 2001 y 2003. Por otro lado, las tasas de natalidad fueron mayores en estos territorios.

Los decrecimientos poblacionales de las ciudades intermedia y de altos ingresos en Montevideo explican, en parte, los respectivos crecimientos en el área metropolitana inmediata. Ciudad de la Costa es el principal receptor de estas poblaciones. En la actualidad, es la ciudad más habitada de Uruguay luego de Montevideo. Según el censo de 2011, cuenta con 112.500 habitantes, cuando en el de 1985 sólo contaba con 34.500, o sea que en 26 años más que triplicó su población.

Activos, vulnerabilidades y oportunidades desiguales

Para ilustrar estas desigualdades, seleccionamos la dimensión educativa; estudiamos la encuesta continua de hogares de 2015, en particular, el porcentaje de jóvenes entre 25 y 29 años que no culminaron sus estudios del ciclo básico y el bachillerato.

En el departamento de Montevideo, elegimos cuatro barrios de la ciudad periférica y cuatro barrios de la ciudad de altos ingresos. Los primeros son Casavalle, La Paloma-Tomkinson, Tres Ombúes-Pueblo Victoria y Casabó. Y los segundos son Pocitos, Punta Gorda, Parque Rodó y Punta Carretas.

Promediando los cuatro barrios de la ciudad periférica, 83% de los jóvenes no culminan el bachillerato y 50% no culmina el ciclo básico. Mientras que promediando los barrios de la ciudad de altos ingresos, sólo 11% no culmina el bachillerato y sólo 4% no culmina el ciclo básico.

Importa ilustrar a la vez el contexto social y educativo con un ejemplo de otra naturaleza. En los barrios periféricos la situación de enseñanza primaria también resulta crítica; por ejemplo, en el caso de una escuela pública de un turno y 400 alumnos, 11,5% de ellos tiene al padre o a la madre presos, o sea que 46 niños de esta escuela padecen esta vulnerabilidad. A lo que se suman las vulnerabilidades sociourbanas ya referidas.

La inversión social pública

La gráfica utiliza como fuente el observatorio social del Ministerio de Desarrollo Social y fue publicada por el semanario Búsqueda. Para presentar un panorama más abarcativo de las problemáticas sociourbanas que referimos, resulta significativo analizar la distribución de la inversión social pública.

La inversión social pública
La inversión social pública

Si nos referimos a 2013, verificamos que a educación le corresponde 18%; a salud, 24%; a asistencia y seguridad social, 50%; sólo 7% se invierte en vivienda, ambiente, agua y saneamiento, cuando este último tema resulta crucial para concretar el objetivo de mitigar de un modo potente la fragmentación sociourbana. Es obvio que el necesario crecimiento de 7% no debe concretarse en detrimento de la educación, la salud ni la asistencia y la seguridad social. Lo que se evidencia es que el espacio fiscal en su conjunto debería ser muy diferente, si realmente como ciudadanos uruguayos queremos mitigar la fragmentación sociourbana, que además de manifestarse en el gran Montevideo ocurre en todo el sistema de ciudades medias de Uruguay.

Prospectiva

El escenario de futuro que imaginamos requiere importantes cambios en materia de políticas de acceso urbano-habitacional en relación con la situación actual. Básicamente tenemos que abordar dos desafíos sustantivos. Por un lado, los cuatro actores principales que construyen ciudad –sociedad, territorio, Estado y mercado– deben lograr que sus interacciones resulten virtuosas. Por otro lado, para que esta condición se concrete se necesita otra interacción virtuosa: la necesaria relación entre el conocimiento experto y el conocimiento experimentado, es decir, el conocimiento de los ciudadanos.

Para comenzar un potente proceso de mitigación de la fragmentación sociourbana se requieren los aportes y, en lo posible, los acuerdos de la sociedad en su conjunto. En términos concretos y desde la perspectiva sociourbana, el escenario articula dos políticas urbano-habitacionales complementarias y simultáneas.

La ciudad periférica requiere mejoramiento barrial como condición insoslayable, evitar en lo posible su densificación habitacional y frenar la expansión residencial de las manchas urbanas. Es decir, determinar en estos territorios la construcción de ciudad en la ciudad. Lo que se traduce en construir nuevas calzadas y veredas; instalar adecuados alumbrados públicos y señalizaciones; implementar programas de forestación, plazas y servicios públicos con sus correspondientes calidades urbano-arquitectónicas, entre otras obras. De este modo se contribuye a volver más legible a la ciudad periférica, que en la actualidad se percibe con importantes problemas de legibilidad, tanto para sus pobladores como para los visitantes.

Por otro lado, la ciudad intermedia, que en la actualidad presenta bajas densidades, requiere densificación urbano habitacional, porque es la ciudad de la mixtura social y en general ya posee adecuados servicios e infraestructura urbana: drenaje de pluviales, saneamiento, calles consolidadas y otros servicios con sus correspondientes calidades simbólicas. Pero, contrariamente a lo que sucede en el presente, dicha densificación habitacional debería también estar protagonizada por los hogares pertenecientes a los primeros quintiles de ingresos. Es evidente que ambas proposiciones necesitan de la excelencia en materia de planificación urbana, de la implementación de proyectos de calidades urbano-arquitectónicas y de una gestión eficaz y eficiente.

En contraposición a esta visión prospectiva, lo que ocurre en la actualidad es que el tema de la fragmentación sociourbana, al no abordarse como un todo, se encuentra ausente en el debate público. Tanto en nuestro sistema de partidos políticos como en los movimientos sociales, y en la propia academia, su análisis resulta muy acotado. Se discuten sólo sus partes: entre otras, la inseguridad ciudadana, los problemas de nuestro sistema educativo, la violencia doméstica, el embarazo adolescente, el narcotráfico, la delincuencia en sus diferentes escalas y el incremento del indicador en materia de prisionalización. Como consecuencia, de manera frecuente se cometen graves errores en materia de políticas públicas: con la intención de ser solidarias con la ciudadanía, en el largo plazo contribuyen a consolidar la segmentación social y la segregación urbano-residencial. El subsidio del Estado al mercado inmobiliario no mitiga la fragmentación sociourbana.

Las reflexiones que se desarrollan a continuación refieren a la promoción inmobiliaria que se produjo a partir de la ley 18.795, de Vivienda de Interés Social, aprobada en agosto de 2011, luego denominada Ley de Vivienda Promovida. Respecto de la referida ley, nuestras críticas no se centran en la posibilidad de definir políticas urbano-habitacionales realizando una sinergia virtuosa entre los sectores privados y públicos. Sin embargo, en este caso la sinergia generada no apunta a una integración social en el territorio. Más bien lo que ocurre es una gentrificación en determinadas zonas de la ciudad de Montevideo, o sea, la población que accede a la vivienda pertenece, básicamente, al quinto quintil de ingresos de los hogares. Más bien la considero una oportunidad perdida. Máxime cuando el subsidio previsto por el Estado resulta muy significativo.

“El planteo básico del problema que está surgiendo es que la oferta nueva a estos valores atiende al 20% de la población que tiene mayores ingresos. Esa población o tiene solucionada la vivienda o lo que busca es una segunda vivienda como inversión. En el resto de la población es donde tenemos el problema”, dijo Francisco Beltrame, actual presidente de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), a El Observador en marzo de 2016.

“Entre los constructores, los inversionistas y el gobierno primó la visión del efecto dominó. Quien compraba o alquilaba los nuevos apartamentos dejaría el anterior para alguien más, que también abandonaría su casa para que otro la rentara y así ad infinitum. El mercado de los alquileres se dinamizaría, los precios de los arrendamientos de inmuebles bajarían. Pero nada de eso aconteció”, se señala en una nota de Guillermo Garat en la diaria (29/4/2017). Más adelante se afirma: “La exoneración fiscal establecida ronda los 20.000 dólares por unidad habitacional. Los costos de la construcción bajan (excepto la mano de obra), mientras que los de alquiler y compra suben. Parece el negocio perfecto. Y, como todo negocio, está orientado a quien lo puede pagar”.

Un razonamiento parecido hace Felipe Berruti desde un trabajo académico realizado en la Facultad de Ciencias Económicas: “Autoridades de la ANV han sugerido en varias ocasiones que la política promueve un proceso de ‘derrame’, por el que los hogares de mayores ingresos se mudan a inmuebles nuevos (por ejemplo unidades LVIS), dejando vacantes sus residencias anteriores, que al bajar de precio pasan a ser ocupadas por hogares de menores ingresos. Sin embargo, los datos de precios no sugieren la existencia de un fenómeno de estas características, dado que la variación de precio ha sido más intensa para los inmuebles de mayor antigüedad” (la diaria, 3/ 6/ 2017).

Las diferentes voces son coincidentes en la inconsistencia de esta política urbano-habitacional. Sin embargo, en la actualidad la Dirección Nacional de Vivienda se propone subsidiar una parte de los arrendamientos, una política que continúa siendo procíclica, en el sentido de persistir beneficiando a los grandes inversores inmobiliarios.

Se destacan algunos programas puntuales de mitigación de la fragmentación sociourbana en la ciudad periférica de Montevideo, valiosos, que se concretaron en el departamento de Montevideo y que se inscriben en el mejoramiento barrial de la ciudad periférica. Uno de ellos es el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), donde interactúan el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Intendencia de Montevideo (IM). No obstante, este programa es de escala nacional y en parte es financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo.

La implementación de la rambla del Cerro, con el mejoramiento del parque Vaz Ferreira y con la excelente obra del recordatorio a nuestros desaparecidos, precedido por el democrático mecanismo del concurso público, es otra iniciativa a destacar, así como las plazas públicas construidas en los barrios Marconi y Casavalle. El reciclaje del Hipódromo de Maroñas es un ícono de la ciudad de Montevideo, donde interactuaron de un modo virtuoso el sector privado, el Estado y la IM. Estos cuatro ejemplos demuestran que son posibles las interacciones virtuosas entre la sociedad, el territorio, el Estado y el mercado.

Por otro lado, también se demuestra la importancia de la voluntad política para concretar estas obras. En este caso corresponde reconocer en las autoridades de las diferentes administraciones frenteamplistas su sensibilidad social. Además, en el caso del PMB estas obras serían muy difíciles de concretar sin la interacción virtuosa entre el conocimiento experto y el experimentado, es decir, el de los vecinos.

Jack Couriel | Arquitecto. Ex subsecretario de vivienda.