Aunque no ocupe un lugar importante en la agenda, la creación de los municipios como un nuevo nivel de gobierno ha tenido un fuerte impacto en la vida política a nivel local, sobre todo en el interior del país. De todas formas, quedan aún muchas cuestiones para discutir sobre esta reforma que, poco a poco, viene avanzando. De todas estas, hay una que creo que es crucial: ¿cómo se crearon los municipios?

En total, se establecieron 89 municipios en 2010 y ese número se amplió a 112 en 2015. Pero el punto interesante es que los mecanismos que establecen cómo se crean dejaron un territorio totalmente heterogéneo, ya que no hay municipios en todo el país y, salvo tres departamentos que tienen todo su territorio municipalizado (Montevideo, Canelones y Maldonado), en el resto de los departamentos los municipios no representan el total del territorio. Sobre este problema de la heterogeneidad, quiero discutir algunas cuestiones en dos claves para argumentar por qué creo que se tiene que municipalizar todo el país: una, en clave de derechos; otra, en clave política.

Antes de eso, voy a presentar los mecanismos de creación. La ley ha sido bastante amplia a la hora de establecer los criterios por los cuales es posible crear estas instituciones. Concretamente, son tres las formas definidas por la ley. La primera es la más clara –y ha sido la forma por la que se han creado la mayor cantidad de municipios– y refiere directamente a la población de cada localidad. Para 2010 se crearon en todas aquellas localidades que contaran con más de 5.000 habitantes; luego, para 2015, en localidades con más de 2.000 habitantes, criterio del que se excluye a las capitales departamentales. Un punto importante: este mecanismo está agotado, en la medida en que ya se municipalizó todo el territorio que cuenta con estas características y, por tanto, por mandato de la ley, ya no se van a crear nuevos municipios a menos que ocurran cambios demográficos significativos.

Las restantes fórmulas –que llamaremos segunda y tercera– son por iniciativa de los ciudadanos y por iniciativa de los actores políticos. La iniciativa ciudadana se instrumenta por medio de la recolección de firmas de 15% de los habilitados para votar en una localidad. Aunque existieron intentos, en algunos casos este mecanismo aún no ha tenido resultados. Por su parte, la tercera forma indicada, que va a ocupar buena parte de esta columna, es la creación voluntaria de municipios por iniciativa de los intendentes, con anuencia de la Junta Departamental. En este caso hay varias experiencias sobre las que profundizaré.

Sobre la cuestión de derechos

En un Estado como el uruguayo, con un sistema de leyes que nos rige a todos por igual, el hecho de que no existan municipios en todo el territorio tiene como consecuencia que existan impedimentos que la población no municipalizada encuentra para poder ejercer el conjunto de derechos políticos y de ciudadanía. Hay ciudadanos que pueden elegir representantes en tres niveles –nacional, departamental y municipal–, mientras que otros pueden hacerlo sólo en dos niveles por el mero hecho de que no les toca ser parte de un territorio municipalizado por decisión normativa o por voluntad política. Por lo tanto, hay algo así como ciudadanos de primera, que votan por gobiernos locales, y ciudadanos de segunda, que no tienen ese derecho. Este es el primer punto que me lleva a argumentar por qué es necesario municipalizar todo el territorio.

Sobre la cuestión política

La segunda razón no es normativa, como la anterior, sino de carácter político. Como mencioné anteriormente, los intendentes tienen posibilidades de crear municipios de acuerdo a su criterio; por lo tanto, la oportunidad de profundizar o no el proceso queda en sus manos. En este sentido, es abundante la literatura que se basa en los incentivos que tienen los actores políticos, en todos los niveles de gobierno, para profundizar la descentralización. Estos incentivos están fundados en los beneficios que es posible obtener si se descentraliza el poder. El razonamiento es simple: si las elites políticas centrales perciben que los cuadros políticos subnacionales tienen posibilidades de lograr una victoria electoral que se traduzca en un beneficio directo para sus intereses, entonces buscarán profundizar el proceso; si no, no lo harán.

Esto puede estar pasando con los municipios: los intendentes pueden crear gobiernos locales de acuerdo a intereses políticos. Si ven una forma de consolidar su poder político territorial por medio de la victoria de su partido, profundizarán el proceso descentralizador; de lo contrario, van a preferir mantener el statu quo. Al analizar los 29 casos de municipios creados de forma voluntaria por los intendentes en 2009 y 2014, en 20 de ellos las posibilidades de que perdiera a nivel municipal el partido del gobierno departamental eran muy bajas.(1) Esto es lo que ha pasado en estas dos primeras elecciones, pero posiblemente se profundice a medida que los actores departamentales empiecen a visualizar que tener un municipio de un mismo color puede ser una buena estrategia.

Por lo tanto, creo que hay que cerrar la canilla y pensar en una reforma a la ley que diseñe un criterio estandarizado para crear municipios, con el objetivo de la municipalización total del país. Por supuesto que ese criterio tiene que tomar en cuenta cuestiones que hacen a la vida social de los territorios, pero no debe dejar solamente al juicio del intendente de turno la posibilidad de crear o no gobiernos locales, porque eso puede generar una ampliación de los municipios con criterios que poco tienen que ver con estas cuestiones, sino más bien con razones políticas, perforando el territorio de manera arbitraria. Pero además, porque este sistema está afectando los derechos políticos de los ciudadanos.

(1). Tomo en cuenta resultados de las elecciones pasadas.

Una versión previa de esta nota fue publicada en Razones y personas.

Martín Freigedo