Primero hagamos un poco de historia. En 1911, durante la segunda presidencia de José Batlle y Ordóñez, se fundó en Uruguay el Instituto de Pesca, un organismo nuevo, inédito en la región, que pretendía “ensanchar la explotación de la pesca, tanto en las costas territoriales como en los ríos y lagunas interiores”.
Era, en realidad, un escalón más en un largo conflicto local que se había profundizado con la introducción de las redes de arrastre de fondo, una modalidad que originó protestas de los pescadores artesanales desde 1897. Una crónica firmada por L Lasso de la Vega en El Día en 1909 hace referencia a una carta, firmada por 34 pescadores, dirigida al Honorable Consejo de Estado, en la que reclamaban la “prohibición de la pesca con red de arrastre y de playa”, fundándose “en la magnitud de los perjuicios” que ocasionaba; entre ellos, la destrucción de los fondos marinos y la matanza de huevos y juveniles.
La polémica sobre el uso de redes de arrastre no era un problema nuevo: el aumento de la producción ligada al crecimiento demográfico, una mayor demanda, el desarrollo de métodos de conservación de pescados y la competencia con la producción artesanal tradicional generaron protestas, y, como ya había sucedido en varias zonas de Europa en el siglo XVIII, se responsabilizaba al arrastre por “arruinar el futuro del recurso al capturar una gran cantidad de peces inmaduros y destruir su hábitat perjudicando su reproducción, por el exterminio total de todas las crías y por tirar a la mar o arrojar en la playa la cuarta parte: en suma, que desperdicia unos tres millones de pesca magullada y enfangada”.
En todos los casos, la utilización de las redes de arrastre introdujo cambios en la producción, los precios y la percepción de su efecto en el ambiente, siendo objeto de sucesivas prohibiciones y autorizaciones locales. De hecho, la primera Ley específica sobre Pesca en Uruguay la prohibió y su utilización fue sucesivamente habilitada y prohibida entre 1900 y 1922.
Desde el inicio de la producción con red de arrastre se argumentó acerca de la posibilidad de una mayor captura a menor costo y un precio de venta menor para el consumidor. André Bouyat, director del Instituto de Pesca en 1911, ya destacaba el valor excesivo del pescado. Durante la Primera Guerra Mundial (1914-1918) se tomaron medidas para asegurar el abaratamiento del pescado: la habilitación temporal de redes de arrastre, la limitación de las exportaciones y la fijación de las ganancias máximas de los revendedores (no mayor a 30%), según consta en un decreto del 3 de marzo de 1918. El Instituto de Pesca empezó, además, a controlar la cantidad de kilos desembarcados de cada especie, y con aquellos pescadores habilitados para exportar fijó “la cantidad de pescado que a cada uno le corresponde exportar”. En este decreto y en otro de 1917 se estableció también que toda destrucción de pescado, antes o después de haber comenzado la venta, sería castigada con el retiro del permiso de pesca.
El periplo institucional
El pescado se comercializaba mayoritariamente fresco en Montevideo y en zonas urbanas. En el caso de los vapores, las empresas estaban radicadas en Punta del Este y el pescado capturado era traído a Montevideo, haciendo coincidir su llegada con la salida del transporte Montevideo-Buenos Aires, a donde diariamente se exportaba parte de la producción.
A principios del siglo XX, en un contexto de crecimiento de la industria uruguaya, el Poder Ejecutivo formó una Comisión Especial Honoraria para estudiar y proyectar “las leyes y reglamentos que han de regular la pesca en el mar territorial y en el Río de la Plata” (Ley 2.660, 20 de julio de 1900). Los nueve integrantes de esa comisión fueron designados en 1903, actuaron en varios decretos vinculados a la reglamentación de redes de arrastre en 1903 y 1907, y 11 años más tarde nació la primera institución exclusivamente pesquera creada por el Estado, una figura que se mantiene hasta la actualidad.
El Instituto de Pesca funcionó en el Ministerio de Industrias con escaso personal (no más de 12 personas) y presupuesto para los objetivos encomendados. Adquirió el pesquero “Instituto de Pesca Nº 1” y empezó la construcción de cámaras frigoríficas y producción de hielo; sin embargo, la crisis precedente a la Primera Guerra Mundial obligó a abandonar varios proyectos desplazando el aspecto científico del instituto, que se transformó en un organismo comercial e industrial (ver Martínez, 2011). La evaluación no fue muy alentadora: “El ensayo realizado por el Estado con la fundación del Instituto de Pesca, organismo destinado a desempeñar una tarea mixta científica e industrial, ha tropezado con tal serie de entorpecimientos que ha obligado a los poderes públicos a considerar su gestión como un fracaso” (Libro del Centenario 1825-1925).
En 1933 se convirtió en el Servicio de Oceanografía y Pesca, dependiente de la Inspección General de Marina hasta 1945, y posteriormente en el Servicio Oceanográfico y de Pesca (SOYP), que funcionó en la órbita del Ministerio de Industrias hasta 1975. En sus 40 años de vida, el SOYP tuvo períodos de mejor y peor desempeño, pero dejó un enorme legado y experiencia que abrirían la puerta al capítulo de industrialización intensiva de las décadas siguientes. En la era del SOYP se generalizó el uso de hielo en la conservación de la pesca, se instaló una mayor planta de procesamiento, el Estado operó la mayor proporción de barcos de la flota pesquera, se hicieron conservas y derivados, se crearon circuitos de distribución, se hizo llegar la producción al interior del país y un largo etcétera, que incluyó las estadísticas, la acuicultura, lobos marinos y asociaciones de pescadores en el interior del país.
¿Pesca para qué?
Dos temas merecen especial atención por la relevancia que tuvieron posteriormente. Desde el inicio del Instituto de Pesca en 1900 se fueron definiendo las aspiraciones, premisas básicas, y la política general del Estado en materia de pesca, en un intento de responder la pregunta: ¿para qué queremos la pesca? Y hay respuestas: para aprovechar los recursos disponibles en el país, para que esos recursos sean un alimento accesible para la población, para exportar y que sea un insumo para la industria y que a la vez sea posible conservar las especies para las generaciones futuras. Pocos conceptos, simples y claros, pero que fueron, y son, el hilo conductor de los programas en pesca uruguaya a lo largo del último siglo.
El otro tema que merece atención es la preocupación por conocer cuáles eran esos “recursos disponibles”. ¿Qué tanto había? ¿Cuáles eran sus límites? Se trata de temas que llevan directamente a la investigación sobre los peces, crustáceos y moluscos y el ambiente. La ciencia formó parte de todo el desarrollo de la pesca nacional, y eso fue posible por el aporte de muchas instituciones. Las especies no se conocían; ¿dónde habitaban?, ¿cómo se reproducían? En algunos informes de las expediciones de pesca se incluía la opinión de los cocineros, embarcados especialmente, y los buques traían especies raras para que fueran revisadas en el Museo de Historia Natural. Este jugó un rol de primer orden durante varias décadas, al cual se sumaron las investigaciones de la Facultad de Humanidades y Ciencias, de Veterinaria, y de la propia Marina, además de las hechas en las instalaciones del Instituto de Pesca y el SOYP. De la descripción de las especies se pasó a explicar los ciclos de los peces, su crecimiento y alimentación, a describir masas de agua, sedimentos y corrientes, a medir y registrar de tal forma que, para mediados del siglo, el SOYP contaba con un plantel técnico propio, sólido, y una red de instituciones asociadas.
En la década del 60 se subió la apuesta y la pesca industrial integró la agenda de la Comisión Interministerial de Desarrollo Económico en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1965-1974. En 1969 se promulgó la Ley de Pesca y con ella se definió la Zona Económica Exclusiva de Uruguay, alineada con la tesis latinoamericana de las 200 millas, y se otorgan facilidades para impulsar la industria durante al menos diez años. En la corta transición entre los 60 y 70, los cambios fueron de vértigo: el Tratado del Río de la Plata (1973), la publicación del Plan Nacional de Desarrollo Pesquero, la creación de organismos complementarios (Comisión de Desarrollo Pesquero-Junta Nacional de Pesca) y del Instituto Nacional de Pesca (Inape) en 1975. En definitiva: nuevos planes, nuevas instituciones, e instrumentos financieros para la iniciativa privada. La cara industrial del viejo SOYP se transformó en ILPE y desapareció en 1991; la administración pesquera, regulación, investigación y controles pasaron al Inape, y en 2000 a la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (Dinara), dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.
Como consecuencia de estas transformaciones, pasamos de 6.000 toneladas desembarcadas en la década del 60 a 140.000 en los 80; además, la flota pesquera pasó a estar mayoritariamente en manos privadas (más de 100 barcos) y se multiplicaron las plantas y exportaciones. Esta dinámica se mantuvo, no sin problemas, hasta pasado el milenio. La pesca pasó a tener una nueva imagen, una escuela especializada formó varias generaciones de pescadores; biología marina, oceanografía, dinámica de poblaciones, procesamiento y calidad de productos pesqueros pasaron a formar parte de la oferta universitaria, y en la actividad industrial se formó un capital humano especializado y con experiencia.
Durante 30 años el sector tuvo una actividad intensa: merluza, corvina, pescadilla, calamares. Cuando estos empezaron a escasear, los pescadores incursionaron en otras especies y en otros mares, diversificando la producción. Mientras las cifras de exportación se mantenían en niveles de una altura sin precedentes, el fenómeno no se relejó a nivel del consumo interno, y no hubo una inundación de pescado barato; había disponibilidad pero no estaba accesible a un precio menor que la carne vacuna: ni el de la flota industrial, ni el de la artesanal.
El pescado que producimos sigue siendo esquivo. En el Uruguay de 1900 se hablaba de un precio excesivo del pescado, y los defensores de la red de arrastre aspiraban a aumentar la producción y disminuir el valor del kilo a seis centésimos (el de carne costaba, en esa época, entre 12 y 20 centésimos). En 1944 el uruguayo consumía 1,1 kilo de pescado y 56 kilos de carne vacuna per cápita al año; hoy el consumo se estima en diez kilos de pescado y 58 de carne vacuna (más 40 kilos de otras carnes). Y la mayoría de los barcos de la flota sigue usando redes de arrastre.
Una combinación de factores permitió el crecimiento del sector en los 70; a partir de 2005, otra combinación de factores generó el efecto contrario. En el más profundo silencio, el número de barcos cayó a la mitad -al igual que el desembarque-, y la industria pasó a funcionar con pescado importado. Cualquier sector de la economía que perdiera la mitad de sus medios de producción encendería la alarma pública, pero no sucedió con la pesca. Recién sonó algo parecido a una alarma con el reciente cierre de Fripur, aunque las repercusiones pasaron más bien por cómo y dónde reubicar a los trabajadores, en lugar de reflexionar qué pescado vamos a comer mañana. Es que eso fue lo de menos: ¿acaso alguien aquí comió alguna vez cangrejo rojo? ¿O merluza negra? ¿O atún uruguayo?
Respuestas pendientes
Más de un siglo después de creado el instituto, cabe preguntarse qué tanto se cumplieron aquellos ejes políticos del Estado en relación a la pesca: ¿estamos aprovechando los recursos disponibles? Solamente en parte; desconocemos el potencial de muchos recursos pesqueros. ¿Se convirtieron en un alimento accesible a la población? Pocas veces en la historia. ¿Se han utilizado para exportar? Definitivamente sí. ¿Son un insumo para la industria? Sí, especialmente en las últimos 30 años. Y, finalmente, ¿estamos conservando los recursos para las generaciones futuras?
En los últimos años dejamos de innovar, dejamos de investigar, dejamos de hacernos preguntas sobre los peces, o al menos de buscar respuestas. El organismo que se dedica a la pesca no se diferencia de cualquier otra repartición en el sitio web del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Sin planes ni mayores ambiciones, la estrategia actual pasar por ordenar la pesca artesanal y redactar planes de acción solamente para cumplir con requisitos internacionales. Pero no hay planes de pesca.
Su derrumbe actual no se puede atribuir solamente a una flota anticuada, a las empresas, al mercado internacional, a la Dinara o a la escasa investigación. Eso sería muy simplista. Simplista sería, también, pretender que vamos a volver a pescar 150.000 toneladas a corto plazo; eso quizá nunca vuelva a ocurrir. La recuperación y el papel de la pesca industrial o artesanal debería darse desde un lugar diferente. Los recursos pesqueros han cambiado, hay más usuarios del área (turismo, mercantes, cables submarinos), hay otras necesidades. No hay garantía de que una reorganización de la pesca y los espacios marinos funcione bien desde el principio, pero hay que ensayar nuevas soluciones.
El país se debe una mirada amplia y una larga discusión sobre todos los recursos que tenemos, y qué debemos hacer con ellos. Lo que concentra a tantos uruguayos cada verano en la costa no es más que una parte mínima, algo así como tener las entradas al teatro y ver la obra desde la puerta.
Y ya no es solamente la pesca: por vía marítima entran unos 300.000 turistas cada año, un enorme porcentaje de las comunicaciones del día a día pasan por cables submarinos tendidos en nuestra zona; lo mismo sucede con productos de exportación e importación -nuestros y de la región- que se desplazan frente a la costa. Allí buscamos el petróleo que usamos a diario, allí duermen agroquímicos y desperdicios de Montevideo y Buenos Aires, y allí podríamos tener parques eólicos o aprovechar las corrientes para generar energía.
Tanta actividad no se refleja en las instituciones que se ocupan de los temas marítimos. Diseminadas en múltiples organismos, cada uno se ocupa de una parte, sin nada que los una o coordine. Es así que los cables submarinos interfieren con las zonas de fondeo de los mercantes, los mercantes interfieren con los pesqueros, los pesqueros con los turistas, y todos interfieren con los peces, lobos marinos y ballenas. El MGAP se ocupa de la pesca, el Ministerio de Defensa Nacional de la navegación, el de Relaciones Exteriores, de los límites y tratados, ANCAP de la exploración de recursos y Antel de los cables. Súmese al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y al Ministerio de Industria, Energía y Minería, y tenemos servida una enorme mesa de almuerzo, a la que cada comensal llega en horas diferentes a lo largo del día. Algunos gremios han reclamado la creación de un ministerio especializado en los asuntos marítimos, otros especialistas han propuesto una agencia, o un espacio de coordinación y definición de políticas. ¿Qué deberíamos hacer? ¿Crear más estructuras de administración pública o articular mejor las existentes?
El espacio para acordar qué y cómo aprovechar los recursos disponibles no está, al igual que el de resolver conflictos; la visión colectiva de los espacios marinos tampoco está, pero todo se construye.
Para leer más: Martínez, ML. 2011. El proyecto Eduardo Acevedo. La política científica y tecnológica en el primer batllismo. Fondo bicentenario “José Pedro Barrán” Políticas científicas, tecnológicas y de innovación en el Uruguay contemporáneo (1911-2011). Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). Montevideo. pp. 18-23.
Bouyat, A. 1911. Contribution á l’étude de la peche maritime en Uruguay. Communication présentée au Congrés de La Haye, 1909. De l’École Nationale des Arts et Métiers. http://www.biodiversitylibrary.org/bibliography/15938#/summary
El libro del Centenario del Uruguay. 1825-1925. 1925. Consejo Nacional de Administración, Montevideo, Uruguay. Tomos I-IX. Versión online. Martínez Montero, H. 1940. Marinas mercantes y de pesca del Uruguay. Ensayo histórico. Liga Marítima del Uruguay, Concurso anual 1939. Montevideo, dos tomos.