La economía de la desigualdad había tenido un lugar destacado en la obra de economistas clásicos, como Adam Smith, David Ricardo y Carlos Marx, pero luego lo perdió. Anthony Atkinson estaba convencido de que el análisis económico podía realizar un aporte sustancial a la comprensión de la distribución del ingreso y a la mejora de la calidad y seriedad del debate público sobre el tema. Y de hecho, si se sigue su trayectoria, se observa que se ocupó de ambos aspectos. En una época en que entre los economistas anglosajones la desigualdad y la distribución del ingreso no figuraban en las agendas de investigación ni en las publicaciones de referencia el discurso que dio Atkinson cuando asumió la presidencia de la Royal Economic Society en 1996 puso de manifiesto el fuerte crecimiento de la desigualdad en Reino Unido y Estados Unidos en la década de 1980, producto de las políticas asociadas al reaganismo y thatcherismo. Fue un llamado a recuperar ese campo de estudios para la economía, que había sido relegado por más de 50 años. Uno de los primeros libros de Atkinson, La economía de la desigualdad, publicado en 1975, está disponible en español y sigue siendo recomendable para los que quieran conocer algo más sobre estos temas. Muchos economistas lo señalan como una de las lecturas inspiradoras que los llevaron a interesarse por la desigualdad económica seriamente. Escrito en un lenguaje muy directo, accesible y nada solemne, analiza los distintos aspectos de la distribución funcional y personal del ingreso y la riqueza. Además, cuestiona fuertemente las mediciones realizadas hasta el momento, las teorías frecuentemente utilizadas, especialmente la del capital humano, y sintetiza también sus hallazgos recientes sobre la distribución de la riqueza.
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Atkinson ya había trabajado el último punto con la escasa información disponible hasta entonces para el caso de Reino Unido, en uno de los estudios pioneros sobre el tema. El libro hace un recorrido por todos los aspectos constitutivos de la distribución y muestra cómo el autor había investigado ya sobre todos ellos. De algún modo, era una agenda de investigación que Atkinson se dedicó a completar en los años siguientes. Cada capítulo es precedido por una cita literaria que da cuenta de la amplitud de sus intereses. Algunos años después, fruto del aumento de la desigualdad en los países desarrollados y de las consecuencias de las reformas de la década de 1990 en América Latina, la economía de la desigualdad sería reconocida como un campo de interés. Esto ocurrió en mucha mayor medida en Europa y América Latina que en Estados Unidos, donde hasta hace muy poco sólo se estudiaba en relación al mercado laboral. Este nuevo interés quedó recogido en los dos Handbooks of the Income Distribution que Atkinson editó con François Bourguignon. Durante la década de 1980, Atkinson luchó contra el thatcherismo, que abolió las mediciones oficiales de pobreza. En ese campo, cuestionó los indicadores utilizados hasta el momento, principalmente el índice de Gini, por carecer de supuestos explícitos del modelo de desigualdad normativo a considerar, y propuso una nueva medida, que posteriormente llevó su nombre, por la que se puede incluir un parámetro que permite explicitar a qué sectores de la sociedad se busca favorecer en mayor medida. La utilización de varios de esta familia de índices permite realizar valoraciones identificando cómo varía la situación de los distintos estratos socioeconómicos. La crítica al índice de Gini abrió un terreno enorme de investigación y dio lugar a múltiples propuestas de medición tanto de desigualdad como de pobreza, en las que los juicios normativos se hacen explícitos. El índice de Atkinson se ha utilizado en estudios distributivos y también en las mediciones del Índice de Desarrollo Humano corregido por desigualdad. En los últimos años, retomó los estudios pioneros sobre la riqueza y dio un fuerte apoyo al trabajo sobre ingresos altos de Piketty y otros investigadores más jóvenes. Varios libros y la red de investigadores y sitio web WID, una base de datos mundial sobre ingresos y riqueza, dan cuenta de estas interacciones. Otra de las contribuciones relevantes de Atkinson tuvo que ver con la rama de la economía que se ocupa de analizar la intervención del Estado o economía pública. Condensó muchos de estos aportes en el manual que en 1980 escribieron con el premio Nobel Joseph Stiglitz, Lecciones de economía pública, donde proponían cambios sustanciales a diversas concepciones imperantes hasta el momento1. Además, Atkinson contribuyó a la construcción institucional de diversos centros de investigación y sociedades académicas. Fue también un académico comprometido con la sociedad en la que vivía y realizó aportes importantes para la medición y la transformación de las políticas en Reino Unido y la Unión Europea (UE). También encabezó un grupo de trabajo encargado de establecer mediciones de exclusión social en la UE y de darle contenidos precisos a un concepto tan ambiguo y elusivo. Integró diversos comités de discusión de medición de pobreza en Reino Unido y en el mundo. Fue, en definitiva, un académico con un fuerte sentido de responsabilidad social, interesado en realizar contribuciones significativas para la mejora de las condiciones de vida de la población y no volcado exclusivamente a las publicaciones científicas o interesado en el impacto social de sus resultados con “fines de lucro”. Crisis y oportunidad En agosto de 2011, los manifestantes reunidos fuera de la reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York repartían un volante que decía “Nosotros, el 99%”. Inmediatamente, un blog lo tomó como nombre y la oposición entre el 99% y el 1% (los llamados one-percenters ) ganó popularidad. Mil panfletos virtuales, primitivos o sofisticados, comenzaban a poner la desigualdad como tema central del debate público, en lugares tan poco propensos a pensar en esos términos como Estados Unidos. Lo que sucedió luego de la crisis de 2008 fue inusual: los libros de economía que trataban el tema, con la lógica del 1% vs 99% u otras más complejas, comenzaron a ser un auge de ventas en los países desarrollados. Así, los investigadores que desde hacía décadas pugnaban por mantener el tema en la agenda se encontraron convertidos en fenómenos masivos de ventas. El más notorio fue El capital en el siglo XXI, de Piketty, pero también varios de Stiglitz, pensados para el lector no académico. Su interés fundamental era resituar la desigualdad en el lugar de privilegio que la larga sombra de los 80, dominados por Reagan y Thatcher, le había negado. Sobre todo, se trataba de medir la desigualdad de ingresos y de riqueza (una tarea más difícil de lo que parece) y eventualmente proyectar su evolución inercial. En algún capítulo final de esos libros solía haber un espacio reducido para la pregunta menos frecuente: qué hacer. En América Latina los niveles de desigualdad de la riqueza y el ingreso son sumamente elevados en la comparación internacional. Si bien se dispone de información sobre la participación del 1% en los ingresos totales para escasos países de la región, las estimaciones ilustran valores extremadamente altos (ver gráfico en esta página). Atkinson se despidió con su libro más programático: Desigualdad. ¿Qué podemos hacer? Allí anunció un conjunto de medidas concretas para reducir la desigualdad, sin limitarse a las habituales de tributación progresiva. Sus propuestas han sido tildadas de “reformismo radical”, porque no son una ruta para eliminar la desigualdad, sino para reducirla sustancialmente, por lo que el libro no buscaría delinear el mapa de Utopía ni marcar un punto de llegada, sino presentar algunos caminos hacia delante. Si a alguien le parece poco, puede comparar las propuestas de Atkinson con los programas de gobierno de los partidos de izquierda con chances de gobernar, y verá que se trata de un plan realmente ambicioso. Las medidas imaginadas por Atkinson pretenden ser concretas, aplicables y efectivas en el corto y mediano plazo. Para demostrarlo, intentó desmontar las habituales objeciones: el equilibrio entre equidad y eficiencia, las denominadas restricciones fiscales, la relación entre impuestos y “competitividad” de los países, las dificultades de tomar medidas nacionales en el contexto de la globalización de la economía, los posibles desincentivos económicos asociados a las medidas redistributivas y todas las discusiones aledañas a la idea de que las porciones más igualitarias harán que la torta se achique. El diálogo entre racionalidad económica y viabilidad política obliga a enfocar los términos técnicos de las propuestas en el lenguaje de la economía política. Como siempre que esto sucede, los modelos abstractos deben interactuar con la investigación histórica, con la que Atkinson muestra que el aumento de la desigualdad puede ligarse a cambios en las relaciones de poder. Por caso, luego de la Segunda Guerra Mundial se incrementó la desigualdad salarial tanto en Europa como en Estados Unidos, pero en Europa fue acompañada por una caída en la desigualdad total de ingresos. Esta reducción exclusivamente europea obedeció, en gran medida, a variables políticas: el despliegue del Estado de Bienestar amparaba la negociación colectiva, los salarios mínimos, y una mayor participación de las rentas del trabajo sobre el total. Cuando ese andamiaje se derrumbó, thatcherismo mediante, Europa también vio aumentar la desigualdad, a un punto tal que la liberalización de los mercados, entre otras medidas que perjudican la equidad, sigue generando efectos acumulativos hasta hoy. Esa experiencia histórica sirve para pensar el siglo XXI, si se agregan ingredientes como las amenazas del cambio climático, las nuevas pujas geopolíticas y la forma en que se gestionará el envejecimiento poblacional. En América Latina, los sistemas de protección social y las políticas redistributivas han sido considerablemente más débiles que en Europa. Así, la desigualdad de ingresos personales se altera aproximadamente dos o tres puntos porcentuales por efecto de impuestos y transferencias, mientras que en Europa se logra disminuirla en unos diez puntos. Las estimaciones disponibles muestran que en 2011 impuestos y transferencias modificaron el índice de desigualdad de los ingresos de Gini de 0,536 a 0,485 para Argentina, de 0,57 a 0,49 para Brasil, de 0,54 a 0,51 para Chile, de 0,496 a 0,48 para México, y de 0,449 a 0,40 para Uruguay (según datos de la CEPAL de 2014). Mientras tanto, en los países de la UE, que parten de índices de Gini considerablemente más bajos (menores a 0,30 en la mayor parte de los casos), la desigualdad conjunta era de 0,384 en 2011 (y también en 2016) y cayó a 0,29 después de impuestos y transferencias. Igualdad de oportunidades versus igualdad de resultados La igualdad de oportunidades parece una idea atractiva para quienes no quieran ser acusados de “emparejar hacia abajo”, pero suprimir la idea de igualdad de resultados (o de igualdad de capacidades, como dice Amartya Sen) tiene muchos problemas. Parecía, sin embargo, la única alternativa aceptable, tras el repliegue de las posiciones más integralmente igualitaristas. Como recuerda Atkinson, aun si hubiera habido igualdad de oportunidades en el pasado, puede ser “moralmente repugnante” olvidar a quienes no pudieron aprovechar esas oportunidades y están en el fondo de la bolsa en cuanto a los resultados finales. En segundo lugar, la igualdad de oportunidades podría darse en un contexto en que los ganadores se lleven un premio tan suculento con respecto a los perdedores que la igualdad de condiciones al comienzo de la carrera se convierta en un detalle menor. Y recordemos que la estructura de esos premios está determinada por instituciones sociales que la política puede y debe modelar, incluido el mercado de trabajo. Finalmente, sin una mayor igualdad de resultados tampoco hay igualdad de oportunidades para la generación siguiente. En otras palabras: la igualdad de oportunidades de mañana es la igualdad de resultados de hoy. Por cierto, la idea de que la riqueza de unos está ligada a la pobreza de otros puede sonar tontamente obvio o absolutamente ajeno, según la tradición de cada país y la posición de cada individuo. En cualquier caso, plantearla en términos claros no es inocuo en el debate público. Atkinson muestra que una mejor distribución no reducirá necesariamente el tamaño de la torta, pero acto seguido aparece una idea que en el contexto actual suena casi prohibida: si así fuese, ¿por qué una sociedad no habría de preferir una torta más chica pero mejor distribuida? La idea de interdependencia a lo largo de toda la distribución del ingreso y de la riqueza es sencilla pero potente si se enfrentan todas sus consecuencias. La riqueza, recuerda Atkinson, no es sólo capacidad de consumo sino poder. Por lo tanto, redistribuirla es generar una sociedad de ciudadanos más libres y capaces de iniciativa. Dicho de otro modo: los actuales niveles de desigualdad son incompatibles con una sociedad democrática y se asocian a varios problemas recurrentes en otras dimensiones, como el crimen y los diferenciales de salud. Aun así, se suele enmascarar la desigualdad bajo el “problema de la pobreza”: una formulación que no permite apreciar toda la dinámica de la vida económica, política y social. Por todo esto, Atkinson se encarga de enfatizar que las herramientas fiscales no son las únicas ni los ministerios de Economía la trinchera exclusiva del combate a la desigualdad, sino que se trata de reformar todas las dimensiones de nuestra vida en común, con “apetito para la acción”. Fortalecer al Estado En el corazón de Desigualdad. ¿Qué podemos hacer? hay 15 propuestas detalladas y cinco ideas adicionales, que podrían convertirse en propuestas. Un rápido repaso por ellas deja clara la convicción de Atkinson de que para combatir la desigualdad es necesario desplegar un ambicioso conjunto de políticas. Las medidas incluyen el fortalecimiento del Estado en algunas de sus funciones: como fuerza directriz del cambio tecnológico, como promotor de relaciones de poder más equitativas en el mundo del trabajo, como generador de empleos públicos con niveles de remuneración que permitan abatir el desempleo, y como garante de una tasa positiva de retorno para los pequeños ahorristas. También propone la generación de una política salarial que no se limite al salario mínimo, la reforma de la seguridad social para desvincularla del mundo del trabajo y un fondo de inversión de capital público de largo plazo. Las relaciones internacionales no son el tema principal, pero Atkinson propone que el 1% de impuesto al PIB de los países ricos se destine a la cooperación internacional. Las medidas que más comenta, sin embargo, son las relativas a los impuestos y las transferencias. Estas incluyen una herencia mínima universal para el momento en que las personas alcancen la mayoría de edad, una asignación sustancial a cada niño nacido, la devolución de impuestos para las personas de ingresos más bajos y un ingreso básico universal para todo ciudadano, con la única condición de participar en la vida social de un modo u otro. Como era de imaginarse, sus formas de financiamiento se basan en una estructura progresiva de impuestos a los ingresos. Esto incluye una tasa marginal de 65% para los ingresos más altos (y el predominio de impuestos directos sobre los impuestos al consumo, como el IVA) y la actualización de un impuesto progresivo a la propiedad, para así gravar tanto las herencias de forma progresiva como las llamadas transferencias “inter vivos”. Varias de sus propuestas pueden tener sentido para los países de nuestra región. Las presentamos en tres grupos: estructura de impuestos y créditos fiscales, distribución de la riqueza y prestaciones sociales. • Estructura progresiva de impuestos y créditos fiscales para los de bajos ingresos En la visión de Atkinson el sistema impositivo constituye un eslabón clave de un Estado de Bienestar que promueva una mejor distribución del ingreso. Esta premisa, en apariencia inocua u obvia, conlleva fuertes implicaciones. Parte de los debates sobre políticas públicas y distribución del ingreso giran en torno al peso relativo del gasto público —vía transferencias monetarias y provisión de bienes públicos— y de los sistemas tributarios como piezas de los mecanismos redistributivos. En particular, se ha transformado en un lugar común afirmar que debe descansar en el gasto el principal papel en la batalla por la equidad, mientras que los sistemas tributarios se ubican en un lugar subsidiario. Bajo esta visión, la preocupación principal en el diseño de los impuestos se asocia a consideraciones de eficiencia económica y simplicidad de gestión, evitando caer en sesgos regresivos. Para Atkinson, en cambio, hay que reestructurar los sistemas tributarios, revirtiendo la tendencia al incremento de los impuestos al consumo y de las contribuciones a la seguridad social, y reconstituyendo una sólida base tributaria basada en la imposición sobre los ingresos, el capital y las transferencias de riqueza. Los objetivos subyacentes son, simultáneamente, incrementar la presión fiscal como sostén de políticas del gasto de mayor impacto redistributivo y mejorar la forma en que se distribuyen socialmente los costos de las políticas públicas. En el caso de los países desarrollados, la progresividad en la imposición a los ingresos implica revertir procesos de simplificación y reducción de las tasas marginales cobradas sobre los altos ingresos observada desde fines de la década de 1970 con el advenimiento de los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan en Gran Bretaña y Estados Unidos, pero que también caracterizó a la mayoría de los países europeos en ese período. Por ejemplo, en Gran Bretaña la tasa marginal aplicada sobre los ingresos más altos pasó de 83% en 1979 a 40% en 1988. La contracara de esta tendencia fue el incremento sistemático en la porción de ingresos obtenida por las personas ubicadas en lo más alto de la distribución (por ejemplo, 1% más rico, o para ser más extremos el 0, 1% ) en la distribución total del ingreso. Si bien la reducción de la progresividad en la imposición a los ingresos no es ni el único ni el más importante factor que explica esta tendencia (asociada a fenómenos como la globalización, el cambio tecnológico o modificaciones generales en las normas explícitas e implícitas de remuneración a los ejecutivos), lo cierto es que la política renunció a constituir un contrapeso a estos fenómenos, coadyuvando a un incremento sistemático de la desigualdad. Para los países en desarrollo, el desafío es aun más demandante, puesto que los sistemas tributarios a los ingresos suelen ser rudimentarios y con perfiles menos redistributivos. En el caso de América Latina, luego de un período iniciado en la década de 1950 en el que la tributación a la renta llegó a representar el 30% de los ingresos tributarios, la liberalización posterior llevó al predominio de los impuestos al consumo (Cornia, GA, Gómez Sabaini, JC, Martorano, B, A New Fiscal Pact, Tax Policy Changes and Income Inequality: Latin America During the Last Decade. No 70, Working paper, World Institute for Development Economics Research, 2011). En el cuadro a la derecha se muestran las tasas máximas de imposición a la renta vigentes en algunos países de la región en la actualidad. En este contexto, los cambios propuestos por Atkinson al sistema de imposición a los ingresos se basan en cinco componentes centrales. En primer lugar, deben ser estudiados globalmente y es importante no fragmentar la discusión sobre la base de algún impuesto específico o tasa. Las conclusiones sobre la pertinencia de elevar la imposición a los ingresos a partir de cierto umbral no se justifican en sí mismas, sino en relación a la presencia de otros impuestos. En otros términos, no es comparable incrementar el impuesto a los ingresos más altos de 40% a 65% en un contexto en el que el impuesto al valor agregado es de 20% que en un lugar en el que es del 10%. El diseño del sistema impositivo y la presión fiscal específica que enfrentan los distintos grupos debe valorarse globalmente. En segundo lugar, en el diseño impositivo deben reconocerse los cambios que inciden en las conductas de distintos agentes. Si un incremento en la imposición conlleva una reducción significativa del esfuerzo laboral, podría acontecer que se reduzca la recaudación global obtenida de los sectores de mayores ingresos. Con base en estudios previos, Atkinson propone para Gran Bretaña y los países de la OCDE elevar la tasa de imposición a los ingresos más altos a 65%. Esto implicaría un incremento de la recaudación, una mejora de la distribución del ingreso resultante y no desencadenaría efectos nocivos relevantes. En tercer lugar, se debe analizar el impacto de la reforma a lo largo de toda la distribución del ingreso. El problema de la progresividad en las tasas impuestas sobre los ingresos también es relevante en la cola inferior. Los sectores pobres suelen ser beneficiarios de políticas de transferencias condicionadas a verificación de medios (nivel de ingreso). En el marco de sistemas de imposición progresivos, un hogar que obtiene un ingreso bruto adicional porque algunos de sus miembros mejoran su inserción laboral paradójicamente se favorece menos de esta situación, dado que el ingreso adicional está gravado a una mayor tasa y los beneficios de las transferencias potencialmente se reducen al superar el umbral de ingresos definido por las políticas. Este vínculo perverso entre transferencias y sistema impositivo provoca que la tasa marginal efectiva que pagan los hogares pobres sea mayor que para el resto de la sociedad. La articulación de un sistema tributario basado en la progresividad y políticas de transferencias que seleccionan beneficiarios en función de su ingreso arroja como resultado un sesgo antipobre de las políticas públicas. Para Atkinson, esta constatación es un argumento para la eliminación de las condicionalidades en el acceso a transferencias, migrando a un esquema universal integrado al sistema tributario. En América Latina este tema ha sido objeto de un fuerte debate normativo y empírico, a partir de la introducción de programas de transferencias condicionadas de ingreso, con distintos énfasis en la reducción de la pobreza de corto plazo, vía ingresos, versus la promoción de mayores tasas de escolarización. Si bien los diseños pueden variar, el cumplimiento de las metas puede volver regresivos a estos sistemas, al dificultar el acceso por parte de quienes más necesitan las transferencias, por ejemplo, por no estar escolarizados. Para que el propio diseño del sistema tributario evite este sesgo, Atkinson propone un dispositivo adicional: créditos fiscales para los hogares más pobres. La idea es construir un dispositivo capaz de reducir la carga fiscal entre los sectores de menores ingresos sin alterar la presión tributaria en los sectores más favorecidos. Usualmente, al discutir la necesidad de bajar la imposición a los hogares pobres en el contexto de sistemas progresionales, la respuesta política es incrementar la base no imponible. Este camino conlleva una reducción o exoneración de los impuestos directos en los tramos inferiores de la distribución, pero simultáneamente beneficia a todas las personas, incluyendo los hogares más encumbrados, puesto que dejan de pagar por una mayor proporción de su ingreso total. La instrumentación de créditos fiscales para los impuestos a los ingresos evita esta dualidad. En términos generales, los créditos fiscales implican una reducción porcentual en la tasa marginal de cada persona u hogar en función de su ingreso principal. Por ejemplo, si el agente gravado se ubica por debajo del mínimo no imponible y el crédito fiscal fuera de 20%, entonces no pagaría impuesto hasta superar el mínimo imponible más 20%. Si se encontrara por encima del umbral no imponible, la tasa que abonaría por un ingreso adicional se reduciría 20%. El mecanismo permite incorporar umbrales de ingresos que definen la magnitud del crédito fiscal, en forma análoga a las tasas progresionales del sistema tributario. Así, el porcentaje del crédito sobre los ingresos puede reducirse progresivamente hasta su supresión a partir de cierto umbral2. En el recuadro de la página 50 se presenta un ejemplo a título de ilustración de su funcionamiento. En cuarto lugar, el impuesto a los ingresos de las personas físicas debe incrementar su base impositiva, eliminando las excepciones. Es habitual que el origen de estas se asocie a políticas de incentivo a la inversión (exoneración del impuesto sobre ingresos personales invertidos en pequeñas empresas, ingresos provenientes de ciertos activos financieros como bonos gubernamentales) o a las políticas de transferencias públicas (exoneración de aportes a fondos de pensiones y sus retornos, exoneración de las transferencias no contributivas). Sin embargo, tanto la capacidad recaudatoria como redistributiva del sistema se reduce si la base imponible es perforada con exoneraciones y mínimos imponibles elevados. Atkinson propone que objetivos de política tan diversos como la promoción de inversiones o la percepción de transferencias no contributivas se instrumenten a partir de políticas explícitas de gasto público, como son los subsidios monetarios, y no con renuncias fiscales. La renuncia fiscal es un mecanismo más opaco, pues no se contabiliza en el presupuesto público, ni como ingreso ni como gasto, y su sesgo distributivo no es claro. En contraste, las políticas de subsidio permiten identificar claramente al beneficiario, construir mecanismos de seguimiento y analizar sus implicancias distributivas con mayor transparencia. • Distribución de la riqueza El libro aborda con especial interés la desigualdad en la distribución de la riqueza, esto es, de los patrimonios. La riqueza no sólo amplía las posibilidades de consumo de los individuos, tanto a través del flujo de ingresos que genera como del incremento en la capacidad de endeudamiento, sino que otorga poder. En este plano, Atkinson recuerda que es necesario distinguir entre las distintas formas de riqueza, en la medida en que, por ejemplo, el capital empresarial da acceso a mayor poder que la riqueza inmobiliaria. Así, se plantea que es necesario actuar sobre la distribución de la riqueza, entre otras cosas, para alterar las relaciones de poder dentro de la sociedad. Diversos estudios han mostrado que la distribución de la riqueza está empeorando en varios países desarrollados, siguiendo, aunque con cierto retardo, la evolución de la distribución del ingreso. Así, los economistas Thomas Piketty y Gabriel Zucman encuentran que en Estados Unidos los niveles de desigualdad de riqueza son hoy tan altos como los anteriores a la crisis de 1929, con el 0, 1% más rico de la población acumulando más de un quinto de la riqueza total. En el caso uruguayo, si bien no se puede establecer tendencias de largo plazo, algunos estudios recientes muestran que al menos una cuarta parte de la riqueza total se encuentra en posesión del 1% más rico de la población. El rol de la herencia en esta acumulación de capital parece ser importante, pues al menos un tercio de la riqueza es heredada. Entre los diversos caminos posibles para alterar la distribución de la riqueza, la tributación es el que más atención ha recibido. Entre las propuestas más difundidas, se encuentran las de Piketty, quien sostiene que la imposición al capital debe efectivizarse por tres vías: gravar el stock de riqueza con un impuesto anual al patrimonio; gravar de forma progresiva los ingresos provenientes de ese patrimonio para evitar que se capitalicen convirtiéndose así en nueva riqueza; y gravar las herencias de forma progresiva para obstaculizar la reproducción intergeneracional de la desigualdad. Atkinson dedica una importante atención a este tipo de medidas, pero va un paso más allá. Además de considerar formas de distribuir el capital vía tributación, analiza estrategias para incrementar el acceso a capital de vastos sectores de la población que no cuenta con él. Asimismo, imagina instrumentos para asegurar un rendimiento adecuado a activos financieros que puedan ser adquiridos por sectores de ingresos moderados, tales como asignar a cada persona que alcance la mayoría de edad un stock de dinero para que pueda desarrollar su proyecto de vida. Esta propuesta se vuelve más interesante al asociarla al impuesto a la herencia. Así, Atkinson habla de una “herencia mínima” pagada a todas las personas al llegar a la vida adulta, financiada (al menos en parte) por un impuesto a la herencia. La idea no es nueva: Atkinson cita antecedentes como el de Thomas Paine, que a fines del siglo XVIII proponía un pago equivalente a la mitad de un salario anual al llegar a los 21 años. Más recientemente, Standford propuso en 1971 una transferencia pagada en la edad adulta, y Le Grand desarrolló la idea en su libro de 1989. Bruce Ackerman y Anne Alstott también han trabajado sobre una propuesta concreta para el caso de Estados Unidos. El propio Atkinson, ya en 1972, había hecho una propuesta similar a comienzos de la década de 1970 en su libro Unequal Shares. Ciertamente, el binomio impuesto a la herencia-herencia mínima universal resulta atractivo por la viabilidad política del planteo, ya que constituye una combinación de impuesto y transferencia que democratiza una forma de acceso a la riqueza (la herencia) que difícilmente pueda considerarse intrínsecamente justa. ¿Cuáles serían las condiciones para otorgar la transferencia? Atkinson no responde directamente, pero afirma que si bien las restricciones pueden promover que la población beneficiaria use el dinero con prudencia, también encarecen la política por incrementar el costo administrativo asociado al control del cumplimento. Ackerman y Alstott, en cambio, sostienen que para hacer efectiva la transferencia, los nuevos adultos deberán haber completado secundaria y no haber tenido conflictos con la ley. Además de estos requisitos, pueden o no establecerse restricciones, siendo las más obvias, tal como destaca Atkinson, que el dinero sólo sea empleado para educación, vivienda o el inicio de nuevos negocios. El planteo se justifica desde distintos ángulos no siempre coincidentes, lo que lo vuelve más interesante. El más evidente: el de igualdad de oportunidades (del que Atkinson se encuentra decididamente alejado), en la medida en que es una propuesta que tiende a nivelar las condiciones de partida. En esta línea, el fundamento de Ackerman y Alstott es netamente liberal, asociado a que una política de esta naturaleza es la única forma de asegurar la libertad real de los individuos, lo que los lleva a sostener que no debe imponerse ninguna limitación para su uso. Erik Olin Wright, por otro lado, sostiene desde una perspectiva marxista que esta política altera las relaciones de poder entre las clases en detrimento de los capitalistas. También se plantean variantes desde el punto de vista del financiamiento. Como se señaló, Atkinson favorece la idea de financiar la transferencia con un impuesto a la herencia fortalecido para el caso de Reino Unido, pero se han propuesto también otros esquemas. Ackerman y Alstott proponen financiarlo inicialmente con un impuesto a la riqueza del 2% anual para los patrimonios que excedan los 230.000 dólares (el 20% más rico de la población), con un viraje hacia contribuciones progresivas de las generaciones que recibieron la transferencia cuando estas empiecen a morir. Más allá del problema obvio del financiamiento de la política, surgen otras preguntas: ¿No sería más adecuado invertir este dinero más temprano en la vida de las personas, sabiendo que la inversión tiene mayor impacto cuanto más pronto se hace?; ¿cuál sería el efecto en términos de la economía en su conjunto de una política de esta naturaleza?; ¿qué tipo de consecuencias tendría sobre, por ejemplo, el mercado financiero o el de vivienda?; ¿cómo reaccionarían las instituciones educativas, en particular las privadas?; ¿cómo lidiar con los posibles resultados negativos, digamos, en casos en que las transferencias se “malgasten” o sean invertidas de forma inadecuada?; ¿no se generaría el riesgo político de crear una política pública que obstaculice o directamente impida que se propongan otras de carácter universal, en la medida en que se entienda que con esa transferencia ya se igualaron las condiciones de partida? Aunque es necesario sopesarlas con cuidado, ciertamente no invalidan el planteo. Atkinson discute muchas y deja otras fuera, pero sin dudas, esta es una de las propuestas centrales de su paquete de reducción de la desigualdad. • Prestaciones sociales Atkinson reclama repensar el sistema de seguridad social teniendo en cuenta las distintas formas en que las personas se vinculan con el mercado de trabajo. Las respuestas brindadas por el sistema de seguridad social, pensadas para un trabajador a tiempo completo que se mantiene durante toda su vida en el mismo empleo, son insuficientes e inadecuadas para la realidad del mundo del trabajo actual. Él propone redimensionar el papel de la renta básica, esto es, un ingreso otorgado a todos los ciudadanos con independencia del estatus que tengan en el mercado de trabajo y que debe ser financiado por la tributación general. Atkinson muestra las limitaciones que hoy tienen este tipo políticas con el ejemplo del mínimo no imponible del impuesto a la renta. Esto es, el diseño del impuesto contempla la no tributación hasta dicho umbral, lo que puede considerarse como una transferencia cuasi general. No obstante, esta “renta básica” contiene a su interior una profunda injusticia, pues quienes se encuentran más alejados del mínimo no imponible, por tener ingresos más bajos, se benefician menos de esta exención. En este marco, Atkinson propone un subsidio universal para los niños, así como establecer un ingreso de participación. Este subsidio puede entenderse como una generalización de las Asignaciones Familiares que actualmente se encuentran vigentes en Uruguay. Es decir, una transferencia a los niños que elimine cualquier dispositivo que la condicione a que el hogar tenga bajos recursos. Dicho de otra forma, la propuesta implica que las transferencias no se focalicen en los niños más pobres. Adicionalmente, las Asignaciones Familiares exigen un conjunto de contraprestaciones, aspecto que no está presente en esta propuesta. El subsidio infantil se plantea como un complemento a otras inversiones en la primera infancia, como en infraestructura u otros servicios, típicamente la provisión pública de servicios de cuidado o educativos. Este subsidio puede implicar, argumenta Atkinson, que los niños se alimenten mejor y logren mayor concentración en la escuela. Asimismo, las familias que ya no tienen que enfrentar la trampa de pobreza pueden invertir en capacitarse y obtener mejores puestos de trabajo. Con el objetivo de que el subsidio infantil sea globalmente progresivo, es decir, que el monto que llega a los hogares sea mayor para quienes tienen menos recursos, Atkinson se muestra partidario de que se grave a través del impuesto a la renta. Naturalmente, este problema no existe cuando las transferencias son focalizadas, como las Asignaciones Familiares, pues quienes reciben el beneficio se encuentran, por definición de la política, por debajo del mínimo no imponible. Al generalizar la transferencia a hogares con niños, la política está tomando postura por otro tipo de inequidad, la asociada a familias con y sin hijos. Se le está asignando un mayor valor al ingreso que recibe la familia que tiene hijos respecto de la que no los tiene. Este punto puede ser criticado en tanto se señale que tener o no un hijo constituye una “elección del estilo de vida”; no obstante, Atkinson señala que esta crítica no tiene en cuenta el bienestar del propio niño. Respecto de los adultos, su propuesta es consistente, en tanto promueve un ingreso por el simple hecho de ser ciudadano, con algunos matices en cuanto a lo que se conoce habitualmente como renta básica. Como esta, la propuesta implica un pago con independencia del estatus que la persona tiene en el mercado de trabajo y de sus aportaciones a la seguridad social. La diferencia es que la renta básica asume que todas las transferencias sociales son reemplazadas, mientras que en la propuesta de Atkinson las transferencias sociales pueden coexistir. Para ello, asume que la persona puede escoger una transferencia preexistente, por ejemplo, una pensión, si los montos son más elevados que el ingreso ciudadano. Lo que sí reemplazaría esta transferencia son las distintas deducciones que se permiten con el impuesto a la renta, al tiempo que, al igual que el subsidio infantil, este ingreso debería agregarse a los restantes que percibe el individuo y tributar el impuesto a la renta. Otra diferencia importante es que la renta básica implica un pago por el simple hecho de ser ciudadano. En cambio, la propuesta de Atkinson exige cierta participación en la sociedad de parte de quienes son beneficiarios; por esto, su propuesta recibe el nombre de “ Ingreso de Participación”. Por “participación” se entiende una aportación social, ya sea ser asalariado (a tiempo completo o parcial), ser cuentapropista, estudiante, buscar empleo, realizar tareas de cuidado en el hogar a niños o personas con discapacidad, o realizar trabajo voluntario en alguna entidad. El ingreso de participación excluye a las personas de la diáspora, pero incluye a los inmigrantes, que podrían no ser tomados en cuenta por la renta básica. Por otro lado, excluye a quienes dedican su vida al ocio puro, lo que no ocurre con la renta básica. Vale recordar que esta discusión retoma la crítica a la renta básica que hiciera John Rawls: ¿es justo que la sociedad satisfaga las necesidades de los surfistas de Malibú, que pasan sus días sobre las olas? “Por qué hay que alimentar a los surfistas” (“Why surfers should be fed?” ), fue el artículo con que le contestó Philippe van Parijs: con la renta básica no se busca privilegiar a los surfistas de Malibú, sino crear un instrumento de emancipación y brindar mayor poder de negociación a los miembros más vulnerables de la sociedad. Finalmente, Atkinson discute las condiciones de aportación deseables. Para él, es ventajoso mantener las contribuciones a la seguridad social, y no reemplazarlas por mayores impuestos a la renta por motivos de economía política: los contribuyentes consideran de forma diferente las contribuciones y los impuestos (por preferencia del votante por el gravamen implícito, o porque no suman diferentes gravámenes), y por motivos intrínsecos al diseño de la política. Esto refiere a que la contribución a la seguridad social se vincula a la obtención de prestaciones. En general, bajo el sistema actual, quienes acceden a un empleo formal tienen un conjunto de prestaciones cuando se encuentran desempleados, al momento del retiro, o en caso de enfermedad. Esas prestaciones deben generalizarse, teniendo en cuenta la naturaleza cambiante del mercado de trabajo, a partir de las nuevas condiciones de elegibilidad derivadas del Ingreso de Participación. Dicho de otro modo, el sistema de protección social debe asegurar que los derechos se preserven completamente para aquellos elegibles en este sistema reformado, incrementando así la cobertura de la seguridad social.
NOTAS 1. Si bien hoy una nueva generación de autores ha vuelto a revolucionar fuertemente el campo, muchas de las propuestas que comentamos aquí se fundamentan en ese trabajo. 2. Si el esquema se aplica a países como Uruguay, donde el sistema impositivo es dual, no necesariamente implica quebrar la lógica dual del sistema impositivo. Por encima del límite establecido para acceder a un crédito fiscal, podría operar un gravamen plano para todos los perceptores de ingresos.
rRECUADROS
APLICACiÓN LOCAL Resulta interesante pensar qué posibilidades hay en el caso uruguayo, considerando la estructura vigente de impuestos al patrimonio, a los efectos de establecer al menos ciertos órdenes de magnitud. Así, si la recaudación del impuesto al patrimonio a las personas físicas y del impuesto a las transmisiones patrimoniales se repartiera entre quienes llegaron a la mayoría de edad en 2015, sería posible otorgar a cada persona algo menos de 4.000 dólares. De esta manera, y considerando que estos fondos ya son empleados por el Estado, resulta evidente que es necesario evaluar la creación de nuevos impuestos para desarrollar la política, siendo la creación de un impuesto progresivo a la herencia (inexistente en Uruguay) el candidato evidente. Esta idea se ve favorecida por el envejecimiento de la población, que incrementa la relación entre muertes por año y personas que llegan a la vida adulta, que pasaría de 0,62 en 2017 a 0,74 en 2030, de acuerdo a las proyecciones de población existentes. De esta forma, se espera que, conforme pase el tiempo, aumenten los potenciales financiadores y decrezcan los potenciales financiados.
cómo funcionan los créditos fiscales La propuesta de Atkinson de mecanismos de créditos fiscales para los ingresos adicionales que obtengan los hogares más allá del mercado de trabajo (Earned Income Discount) puede ejemplificarse de la siguiente manera. Supóngase que las personas con ingresos de 200.000 pesos anuales o menos se encuentran exoneradas del impuesto al ingreso personal. La incorporación del instrumento de crédito fiscal implica que el ingreso efectivamente exonerado de pagar impuesto para cada persona es el ingreso ubicado por debajo del umbral más el crédito fiscal. Supóngase que el crédito fiscal alcanza 20%. Bajo este esquema, una persona con ingresos laborales inferiores a 200.000 pesos anuales no pagará impuestos sobre otras fuentes de ingreso (alquileres, intereses, transferencias gubernamentales, trabajo independiente) hasta que sus ingresos totales alcancen 240.000 pesos. Una vez que superen la suma de umbral no imponible y el crédito fiscal, su tasa de imposición será del 80% de la que le correspondería a su escala tributaria. Por ejemplo, una persona que obtiene 300.000 pesos anuales y la tasa marginal entre 300.000 y 400.000 fuera de 50%, si obtiene ingresos adicionales por 50.000, pagaría impuestos sobre este incremento haciendo uso de su crédito fiscal, por lo que la tasa efectiva marginal en lugar de 50% sería 40%. Obsérvese que el crédito fiscal actúa distinto para hogares o personas ubicados por encima o por debajo del ingreso mínimo no imponible. Para quienes se ubican debajo, el crédito fiscal provoca que el umbral absoluto de ingresos que deberían alcanzar para comenzar a abonar el impuesto resulte más alto (pasa de 200.000 a 240.000). Por su parte, las personas que están por encima del mínimo no imponible se benefician con una reducción de la tasa marginal (que cae de 50% a 40%, en nuestro ejemplo). Este diseño evita situaciones no deseadas que han sido recurrentes en el debate vernáculo. Bajo el esquema de imposición dual, una persona que obtiene un ingreso del alquiler de una vivienda paga exactamente el mismo impuesto independientemente de si esa es su única fuente de recursos o de si es propietario de varios inmuebles en alquiler. El uso del crédito fiscal provoca que la imposición efectiva se ancle en la disposición global de recursos del hogar. El mecanismo permite incorporar umbrales de ingresos que definen la magnitud del crédito fiscal, en forma análoga a las tasas progresionales del sistema tributario. Así, el porcentaje del crédito sobre los ingresos puede reducirse progresivamente hasta su supresión a partir de cierto umbral. El ejemplo del alquiler es válido para otros ingresos incrementales: horas extra, trabajo independiente complementario, transferencias monetarias contributivas y no contributivas, otros ingresos provenientes del capital, etc. Por tanto, su instrumentación requiere un conocimiento integral de las fuentes de ingresos del sujeto gravado y del nivel de sus ingresos permanentes.
• En www.tony-atkinson.com pueden encontrarse trabajos, obituarios diversos con comentarios sobre la persona y los aportes de Atkinson, videos y otros materiales interesantes.