En este artículo quiero insistir en el retraso relativo que tiene Uruguay en temas educativos y discutir algunos caminos para mejorar. En primer lugar, planteo que los desempeños educativos de Uruguay están muy por debajo de lo que sería esperable. Varios indicadores educativos muestran nuestro rezago respecto de países con similares niveles de desarrollo humano y muestran que, a diferencia de esos países, Uruguay ha fracasado en la universalización de la enseñanza secundaria. Espero que aumentar nuestra conciencia sobre este hecho contribuya a que nos preocupemos aun más, y ojalá nos ocupemos urgentemente, de reformar nuestra educación. En segundo lugar, quiero discutir cuáles son algunos de los factores que diferencian a nuestro sistema educativo y que, por tanto, nos pueden ayudar a identificar potenciales caminos para mejorar. En otras palabras, ¿qué cosas son las que casi todo el mundo está haciendo diferente a nosotros?

La excepcionalidad uruguaya y el fetiche de Finlandia

El primer punto a tener en cuenta cuando queremos intentar entender los resultados educativos es que los factores explicativos de primer orden son los del contexto socioeconómico de los estudiantes, seguidos luego por las características del sistema educativo. Los estudiantes con padres más educados y de más recursos suelen tener mejores desempeños, y esto es cierto tanto en la comparación entre estudiantes como en las comparaciones entre países. Por ese motivo, tomar a Finlandia como el ejemplo a seguir por Uruguay es como comparar peras con manzanas, ya que las estrategias que funcionan para los estudiantes del contexto finlandés no necesariamente van a funcionar para nuestros estudiantes. Es más realista y útil comparar a Uruguay con países de similar desarrollo relativo, tanto en la región como en el mundo.

En este sentido, en múltiples indicadores podemos comprobar que Uruguay está peor que países con similar desarrollo humano. Por ejemplo, el gráfico que presento compara a Uruguay con otros 16 países de similar Índice de Desarrollo Humano (IDH), y muestra que somos casi el peor del grupo en años de educación alcanzados por nuestros jóvenes. Ya que los contextos de nuestros estudiantes son, a grandes rasgos, similares a los de los estudiantes de esos países, esto nos permite focalizarnos en comparar nuestros sistemas educativos para comprender las diferencias que tenemos en los resultados.

En comparación con estos países de similar IDH que Uruguay, 40 años atrás nuestra población tenía uno de los niveles más altos de nivel educativo. Sin embargo, mientras que el resto de los países lograron avanzar significativamente en aumentar el porcentaje de la población con secundaria completa, Uruguay en las últimas cuatro décadas fracasó en la universalización de la educación secundaria. Nuestro rezago ya se observa en la transición de primaria al primer nivel de secundaria, empeora en los niveles de culminación del primer ciclo de secundaria y se manifiesta en extremo en las bajísimas tasas de culminación de secundaria.

¿Qué hacemos diferente?

La literatura de la economía de la educación separa dos tipos de factores explicativos de los desempeños educativos: los recursos, es decir, cuántos y qué calidad de recursos materiales y humanos dedicamos a la educación, y los factores institucionales, es decir, cómo se organiza el sistema educativo y cómo se utilizan los recursos para generar incentivos a mejorar. Los recursos que se dedican a la educación son obviamente un tema relevante, pero creo que el debate ha estado centrado mucho en ellos y ha dejado de lado los factores institucionales, que son de igual o mayor importancia. En general, la evidencia internacional no ha encontrado que se obtengan mejoras sustantivas en los rendimientos académicos sólo incrementando el gasto por estudiante, sin cambiar también factores del diseño institucional. En lo que sigue discuto algunos de los factores institucionales que la evidencia empírica ha mostrado como más determinantes para lograr mejoras de los desempeños y en los cuales Uruguay se distancia claramente del contexto internacional.

Autonomía

En muchos aspectos, los agentes locales (profesores, directores, estudiantes y padres) pueden tener mejor información que las autoridades centrales sobre las necesidades y capacidades que tienen sus centros educativos. Entonces, otorgar mayor autonomía de decisión a los centros educativos puede conducir a una gestión más eficiente y a una mejor adecuación a las necesidades de los estudiantes. La autonomía se puede dar en diferentes dimensiones (no necesariamente en forma simultánea) y con diferente profundidad: en la gestión de recursos (por ejemplo, para mejoras de infraestructura, proyectos y actividades, etcétera), en la gestión del plantel docente (contrataciones, ascensos, despidos) y en la gestión académica (desde actividades extracurriculares y proyectos integradores hasta propuestas programáticas). Entre los 42 países que participaron en al menos tres de las cuatro ediciones de las pruebas PISA (Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), en 2009 Uruguay estuvo entre el 10% de países con menor grado de autonomía en cuanto a decisiones académicas, así como en la gestión de recursos, y estuvo entre el 30% con menor grado de autonomía en decisiones sobre el personal, incluso cuando en estos indicadores se incluyó tanto a públicos como a privados.

Sin embargo, otorgar mayor autonomía a los centros educativos está lejos de ser una receta infalible. Una mayor descentralización de las decisiones puede llegar a ser contraproducente si las capacidades locales son muy débiles y dispares, y si no se toman medidas para asegurar que las decisiones que tomen los centros estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar, lo que puede llevar a una agudización de las desigualdades preexistentes. Por este motivo, el éxito de las reformas que aumentan la autonomía de los centros educativos depende en gran medida de que se vean acompañadas por la generación de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas o accountability.

Rendición de cuentas: generar información

Los lugares donde la descentralización se ha visto acompañada por mejores resultados son aquellos que combinan la autonomía con mecanismos de monitoreo y sistemas de incentivos. Para ello, lo primero que necesitamos es generar información sobre los desempeños académicos (pruebas estandarizadas) y sobre la actuación y los recursos con los que cuentan los centros educativos (por ejemplo, formación docente y cumplimiento de asistencia). Sin embargo, en Uruguay este tipo de información es extremadamente escasa. Hasta el momento sólo se han realizado pruebas estandarizadas nacionales en el nivel de educación primaria, y muy poca de esta información se hace pública. Tampoco se publican sistemáticamente estadísticas básicas sobre repetición, abandono e inasistencia, ni sobre las características y el cumplimiento de los docentes a nivel de centro educativo o regional, e incluso la información a nivel más agregado es escasa.

Rendición de cuentas: utilizar la información para generar incentivos correctos

De acuerdo con la información recolectada por PISA, Uruguay está entre los países que menos utilizan los resultados de evaluaciones para comparar entre centros y entre barrios o regiones, para mejorar los programas y métodos didácticos, y para el monitoreo de docentes. Existen variadas formas de implementar esquemas de incentivos que utilicen la información sobre los estudiantes y docentes para generar incentivos a la mejora. Se puede implementar incentivos positivos que recompensen y estimulen a los directores y docentes que logren mejores gestiones y generen mejoras en los resultados de sus estudiantes, por ejemplo mediante los sistemas de elección de horas, de ascenso o de aumentos de salarios. También se puede implementar mecanismos de salida del sistema para los docentes o directores que incumplan con sus responsabilidades o que logren sistemáticamente resultados pobres. Estos mecanismos se deben diseñar con particular cuidado, debido a los desafíos que implica medir el valor agregado por los docentes y centros educativos, y por la importancia de evitar la estigmatización de centros educativos, de manera de lograr reducir la segmentación del sistema y no incrementarla. Sin embargo, lo que es claro es que el sistema actual no genera ningún incentivo a mejorar los desempeños de los estudiantes.

Rendición de cuentas: utilizar la información para empoderar a estudiantes y padres

La información se vuelve aun más potente si la comunidad puede utilizarla para ejercer presión para que los resultados mejoren. La utilización de la información se puede dar por medio de diferentes canales. Como mínimo, contar con información permite a los padres ejercer presión a los gobiernos para la mejora de la calidad, además de evaluar la actuación de las autoridades en base a los datos de desempeño. Cuando además existen espacios de participación locales, la información puede permitir a la comunidad de estudiantes y padres tomar acciones más directas. Algunos sistemas educativos permiten también que los estudiantes y padres utilicen la información disponible para elegir a qué centro educativo concurrir. Si bien la implementación de este tipo de sistemas (por ejemplo, escuelas charter o por medio de vouchers) ha dado lugar a resultados variados en diferentes lugares, en los casos exitosos el financiamiento público de la asistencia a centros privados ha permitido no sólo hacer más equitativo el acceso, sino también que los centros privados generen efectos positivos sobre los públicos al generarles incentivos para mejorar. En este punto Uruguay también es un caso extremo, ya que tenemos una de las más altas tasas de asistencia a centros privados, pero con muy bajo financiamiento público de esa asistencia. Esta es una receta que conduce a una altísima segmentación en el acceso a centros públicos y privados por nivel socioeconómico.

Oportunidades y desafíos

En esta nota se mencionaron algunas de las principales características de nuestro sistema educativo que nos diferencian de países con similar desarrollo relativo pero mejores resultados educativos que los de Uruguay. Esto no implica necesariamente que sean claros e inevitables caminos hacia la mejora de nuestro sistema educativo. Muchas de estas reformas han tenido éxito dispar en diferentes países, dependiendo fuertemente de los detalles de su implementación, así como de las fortalezas y debilidades preexistentes en los sistemas educativos y en las comunidades locales. Debido a esta variedad de resultados, no podemos implementar –o negarnos a implementar– estos cambios sólo por convicción ideológica o preconceptos sobre su efectividad. Más allá de los problemas que en algunos casos se observan en situaciones de mayor autonomía y rendición de cuentas, lo que es claro es que Uruguay es un caso extremo de rezago en todos estos aspectos. Esto nos da una gran ventaja: podemos aprovechar toda la evidencia generada por las experiencias de otros países para lograr una implementación exitosa de estas reformas. Creo que lograrlo depende de tres factores claves: innovación, experimentación y evaluación. Es imprescindible que las reformas que se propongan den oportunidades para la innovación, tanto a nivel institucional como pedagógico. Estas experiencias deberían implementarse de forma experimental, lo que permitiría evaluarlas rigurosamente y decidir en base a evidencia sólida qué caminos son los que nos llevarán a resultados mejores y más justos.

Mariana Zerpa