Los regímenes tributarios tienen, en general dentro de la legalidad, excepciones que hacen que algunas personas o empresas paguen menos impuestos que lo establecido por las reglamentaciones generales. Existen en el mundo, y también en Uruguay, regímenes especiales que buscan incentivar, por ejemplo, la instalación y el desarrollo de empresas, la implantación de tecnología, la atracción de científicos o profesionales destacados, o también la instalación (y supervivencia) de empresas a las que por su tamaño les es dificultoso afrontar el régimen estándar.

En los países en desarrollo, regímenes como las zonas francas o las leyes de promoción de inversiones ocupan la atención de la opinión pública, dada la magnitud del aporte que hacen los gobiernos por medio de los impuestos que relegan, y teniendo en cuenta quiénes son los beneficiarios –en general, empresas transnacionales o con gran capacidad de inversión–. Pero si nos proponemos aprender cómo las empresas y las personas responden a los incentivos creados por los sistemas impositivos, indagar en los regímenes que facilitan el funcionamiento de pequeños emprendimientos nos brinda muchas ideas y pistas, y también un lugar donde la política tiene un rol para cumplir.

Desde el punto de vista de política pública se puede pensar que es eficiente la existencia de esquemas de excepción. Intuitivamente, las empresas que están amparadas en ellos son lo suficientemente pequeñas como para no tener incentivos para pagar impuestos en condiciones estándar, o sencillamente no pueden asumir los costos de hacerlo. Cualquier autoridad impositiva busca que la mayor cantidad de empresas se encuentre registrada para, una vez conocida su existencia, aplicar el régimen que corresponda.

Pero también es necesario pensar los esquemas de excepción por su carácter distributivo, preocupación de quienes diseñan y evalúan los esquemas tributarios tanto desde el mundo académico como desde la política. Los diseños generales no contemplan a una parte de las empresas, y quedar afuera no sólo implica estar en la ilegalidad respecto de los impuestos, sino también precarizar a los empleados y propietarios, limitar el acceso al crédito e impedir el acceso a mercados restringidos. Por tanto, el tratamiento especial de las pequeñas empresas puede resultar óptimo, pero también resulta necesario para el desarrollo de la economía en el mediano y largo plazo.

Más allá de cuáles sean las motivaciones últimas –la eficiencia, la equidad o ambas–, las decisiones clave que deben afrontar las agencias impositivas son, en primer lugar, la de establecer sobre qué variable se va a determinar la excepción (por ejemplo, número de empleados o facturación), y, en segundo lugar, el umbral por debajo del cual las empresas no están obligadas a tributar impuestos o lo hacen en montos reducidos.

Fijar estos umbrales es una decisión crucial, ya que implica sopesar diversos factores que provienen de los objetivos recaudatorios, los incentivos de los contribuyentes, y los criterios redistributivos validados socialmente.

Si los límites son demasiado bajos, se corre el riesgo de dejar en el régimen general a empresas que la tienen muy difícil o imposible para sobrevivir en la formalidad, mientras que umbrales demasiado altos atentan contra la capacidad de la recaudación de impuestos y generan una distorsión en el mercado, dado que las ventas de algunas empresas no tienen impuestos para pasar a sus compradores.

Al mismo tiempo, fijar límites conlleva a diversos incentivos en el comportamiento de los contribuyentes. Si analizamos a las empresas que se acogen a los esquemas de pequeños emprendimientos, identificamos tres situaciones. La primera es que su actividad potencial se encuentre (siempre o eventualmente) por debajo del umbral, por tanto estar en este tipo de régimen funciona como una protección de una actividad de supervivencia o como un refugio en situaciones de recesión, cumpliendo con sus cometidos y siendo eficiente en mantener en la formalidad a estas empresas.

El segundo caso es que su actividad potencial se encuentre por encima del umbral pero que esto no sea aprovechado por la empresa. El esquema genera incentivos a permanecer en un tamaño demasiado chico respecto de su potencialidad y puede convertirse, por tanto, en un escollo al crecimiento económico.

La tercera alternativa sería que su actividad potencial esté por encima del umbral y que la empresa decida evadir parte de su actividad económica; de esta manera convive en una situación de formalidad como una empresa pequeña y de informalidad por el monto restante. En esta alternativa se generan nuevamente resultados indeseados y también se generan barreras para el desarrollo sostenible.

La evidencia a nivel internacional muestra que las empresas responden a las políticas de regímenes especiales, ubicándose exactamente en el nivel de facturación que determina la elegibilidad. De esta forma, un conjunto de empresas reduciría su nivel de producción o incluiría parte de su actividad en el sector informal de forma de poder acogerse al régimen especial. Este comportamiento es observado tanto en países donde el umbral es relativamente bajo, como Finlandia (alrededor de 10.000 dólares), como en países con umbrales mucho más altos, como Reino Unido o Japón (mayor a 100.000 dólares).

En el caso de Uruguay, y específicamente para empresas, existe el régimen de reducción de IVA, también conocido como “pequeña empresa”. Las empresas que declaran facturar anualmente por debajo de 305.000 unidades indexadas (1.137.010 pesos uruguayos a enero de 2018) pueden elegir pagar un monto fijo mensualmente (3.400 pesos uruguayos), en lugar de hacer la facturación, la declaración habitual y el pago correspondiente de IVA y de Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales. A su vez, hay un tratamiento especial para las empresas que comienzan su actividad, mediante el cual pagan sólo 25% y 50% durante el primer y el segundo año, respectivamente. Por último, si se abandona este esquema, no se podrá retornar a él hasta pasados tres años.

Si comparamos este umbral con el que se establece internacionalmente, podemos ver que se encuentra en el monto promedio que tienen los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos para estos regímenes. Hay países que no contemplan esta situación y lo fijan en cero, y hay quienes fijan umbrales de más de 100.000 dólares.

En sentido estricto, esta situación no es beneficiosa para todos los contribuyentes; sólo aquellos que tienen pocos insumos gravados con IVA y cuyos clientes son los consumidores finales tienen incentivos para estar incluidos. Por tanto, los beneficiarios son los proveedores de servicios a los hogares, que ofrecen servicios sin insumos o con insumos provistos y cuyos contratantes no tiene interés en descontar los impuestos incluidos en el precio final.

La acción de la política pública determina que sólo algunas empresas son las beneficiarias y que se establecen límites de movimiento para evitar comportamientos indeseados. Pensar si estos límites están bien determinados o si sería deseable cambiarlos es parte de la agenda académica y política. Diseñar estrategias para incluir a un grupo más amplio de empresas, respetando criterios de equidad, conlleva no sólo costos para quien recauda, sino para las empresas, y no siempre conduce a situaciones de mayor bienestar. Porque al final del día, las personas y las empresas no pagan impuestos por los castigos, sino porque así creen que deben hacerlo.

Profesor adjunto de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República.