Hacia una banca pública verde y orientada al interés común*

Sistema financiero y cambio social

El peso del sistema financiero y de sus lógicas en la economía y la intensa concentración de capital que caracteriza a esta etapa marcan una nueva fase del capitalismo. ¿En qué medida el crecimiento de las finanzas y el predominio de la lógica financiera profundizan los fenómenos de concentración de la riqueza y generan nuevas elites? ¿Es posible pensar en mecanismos de inclusión en este contexto? ¿Es posible pensar en finanzas alternativas? ¿Qué rol juegan los estados, cada vez más jaqueados ante poderes ajenos a la deliberación democrática? Este mes, Dínamo buscará responder algunas de estas preguntas.

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Cuatro décadas de fundamentalismo neoliberal, impulsor de un combate sin descanso contra el sector público y contra el concepto de lo público, generaron una profunda crisis en materia de reproducción social y sustentabilidad ambiental. Se han dado respuestas atomizadas y simplistas a problemas colectivos y complejos. Las ganancias de corto plazo triunfaron sobre la planificación de largo plazo. La solvencia personal es más importante que la contribución a la comunidad. Hoy los jóvenes tienen pocas expectativas de estar mejor económicamente que sus padres. El autoritarismo ha asomado su horrible cabeza mediante formas renovadas de racismo y sexismo. Hay una aparente inercia política para confrontar la extendida desigualdad y exclusión. Y si no cambiamos radicalmente la manera en que producimos energía y usamos los recursos naturales, estamos en riesgo inminente de condenar a la humanidad a la muerte. A corto plazo, el individualismo competitivo y los imperativos de ganancias del neoliberalismo y la financierización no han logrado resolver los problemas del desarrollo. Incluso peor: estas aproximaciones con base en el mercado han agravado los desafíos sociales, económicos, políticos y ambientales que hoy enfrentamos.

Pero hay esperanza. De hecho, no sólo hay esperanza, sino opciones disponibles y deseables que ofrecen al sector público alternativas para enfrentar los desafíos sociales.

Financiar la transición verde aparece como un problema. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y Agenda de Acción de Addis Abeba de 2015 reconocen que la transición hacia un futuro con bajos niveles de carbono y resiliente requerirá un importante financiamiento (las estimaciones lo sitúan en 90 trillones de dólares). Sin embargo, hoy el sistema financiero está estructurado “sobre marcos y horizontes de corto plazo [...] la preocupación principal es obtener ganancias rápidamente”.¹ Este enfoque cortoplacista y orientado a la ganancia no es un accidente. Refleja los encuadres de política convencionales que han promovido las soluciones financieras del sector privado, a la espera de que las señales del mercado aborden estos desafíos. El financiamiento privado no ha respondido ni con la rapidez ni en la magnitud en que era necesario.

Como respuesta, los hacedores de política han redescubierto los bancos públicos. Se trata de bancos propiedad del Estado y controlados por el Estado, o de otras entidades públicas que se rigen por el derecho público. Estos bancos operan a nivel municipal, provincial, nacional, regional y multilateral. Y pueden funcionar de manera distinta que los bancos privados. Los bancos públicos no están obligados a tener como primera prioridad los imperativos de ganancias; sus mandatos incluyen objetivos de desarrollo, apoyo a la agricultura, al pequeño comercio, a las exportaciones y al turismo, entre otros. El mandato de obtener una ganancia está en pie de igualdad con estos otros objetivos. Por lo tanto, los bancos públicos pueden destacarse en perseguir objetivos como el desarrollo sostenible.

Los bancos públicos, además, tienen una capacidad financiera destacable. A pesar de los 40 años de esfuerzos de privatización neoliberal, los bancos públicos controlan alrededor de 25% de los activos globales de la banca: tienen 35 trillones de dólares en activos, lo que constituye 46% del PIB global. La mayoría de los expertos hoy concuerdan en que movilizar estos recursos financieros públicos puede ser un notable impulso a la construcción de estrategias alternativas y de desarrollo con cuidado del ambiente.

Sin embargo, los bancos públicos son sólo potencialmente impulsores de este desarrollo, y no hay garantías sólidas de que sus recursos serán usados para el interés común. Algunos bancos públicos siguen destinando dinero a petróleo sucio y carbón, mientras que otros se ven envueltos en escándalos de corrupción.

Desde 1980 los bancos públicos han tenido que adaptarse al contexto competitivo del capitalismo financiero y lo han hecho en formas que muchas veces imitan las prácticas de los bancos privados. Durante este período, los abogados del mercado y los académicos del mainstream han minado las percepciones sociales sobre el valor de los servicios públicos en general, y sobre la eficiencia de los bancos públicos en particular. Se abogó a nivel global por las privatizaciones. Sin embargo, la crisis de financiamiento para el cuidado del ambiente que atravesamos actualmente ha exigido volver a pensar en el potencial de los bancos públicos. Este replanteamiento sobre el rol de la banca pública surgió en la última década e involucró a instituciones clave como el Foro Económico Mundial (FEM), el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Estas instituciones globales han “redescubierto” el rol de la banca pública y lo han incorporado a sus narrativas sobre sustentabilidad orientadas al sector privado y basadas en el mercado. El argumento es que la banca pública debería facilitar el apalancamiento de los recursos financieros privados absorbiendo los riesgos financieros y de acumulación de capital de la transición global verde. En otras palabras, los bancos públicos deben hacerse cargo de las inversiones verdes para disminuir los riesgos e incrementar los retornos privados, de modo de hacer los proyectos verdes aceptables para ese sector. Los intereses privados, ahora con otro envoltorio, continúan primando por sobre el interés público.

Por un lado, necesitamos alternativas financieras para enfrentar los desafíos del capitalismo contemporáneo –uno de los más importantes, el desafío de la transición global verde–. Por otro lado, el diseño de estos mecanismos financieros no puede quedar librado a las instituciones convencionales y los intereses privados. Los académicos críticos no deberían quedarse al margen en la proposición de respuestas programáticas a los problemas reales del mundo. Los sindicatos, los activistas, las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil, y los académicos deberían pensar juntos cómo involucrar a la banca pública en el financiamiento de la transición verde.

En este punto, debemos formularnos la siguiente pregunta: ¿cuál es el tipo de banca pública que precisamos para una transformación verde que apunte al interés común? El concepto de “interés común” es difícil de definir. No hay una respuesta unívoca o fácil, y no pretendo ofrecer una interpretación definitiva. Considero que la definición surge de un proceso histórico y social. Tiene que ver con la toma de decisiones informada y democrática por el bien de una comunidad por sobre el enriquecimiento individual y las prácticas intolerantes. El interés público significa respetar y proteger a las futuras generaciones del daño –sea este social, político, económico o ambiental–. No hay garantías de éxito en su búsqueda, y de seguro habrá confrontación. De todos modos, el concepto tiene el potencial de promover la conciencia de la interdependencia mutua y una ética del cuidado mutuo y de la colaboración en la comunidad. El sector público tiene el potencial de priorizar los beneficios públicos por sobre los privados, y de esa forma servir al interés común. Tiene el potencial de democratizar la economía, de movilizar el conocimiento de los trabajadores, de trabajar colaborativamente más allá de las fronteras de los países, y de promover empleos decentes y condiciones de trabajo adecuadas para la gente.

Características deseables y posibles

Propongo aquí un tipo ideal de banca pública que se estructure en torno a cinco características centrales: un mandato en pro del interés público; sustentabilidad financiera; estrategia operacional; democratización de la gobernanza; e integración de la comunidad y de los trabajadores. Aunque se trata de un tipo ideal, algunas de estas características pueden encontrarse en muchos bancos públicos en todo el mundo: el French Caisse des Dépôts; el IlBank turco, el Kuntarahoitus de Finlandia, el Banco de Desarrollo de China, el Banco de Inversión Nórdico, el Banco de Desarrollo de África del Sur, entre otros. Dos de los bancos públicos más prometedores desde una perspectiva de equidad y de transformación verde son el Banco Público de Desarrollo de Alemania y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal de Costa Rica. Estos dos ejemplos combinan una serie de características prometedoras, tales como la gobernanza democrática y la sustentabilidad financiera, con mandatos relativos al género, la equidad y la sustentabilidad.

Además de las cinco características mencionadas, planteo tres proposiciones interrelacionadas y subyacentes. En primer lugar, para que un banco público sea de hecho sustentable y sirva al interés común debe ser democrático. Los bancos públicos que no son democráticos tienen más chances de involucrarse en hechos de corrupción y de cometer abusos para favorecer al interés privado.

En segundo lugar, los bancos públicos deben reconceptualizarse y alejarse de los enfoques tradicionales que los han retratado como inherentemente corruptos e ineficientes, independientemente de la época y el lugar. En cambio, se debe instalar la idea de que lo que los bancos públicos sean y hagan depende de las relaciones de poder históricas, sociales, políticas y económicas que los definen como instituciones. Los bancos públicos progresistas existen porque en ellos han permeado los valores progresistas. Y tan importante como esto: los bancos existentes pueden cambiar para bien.

En tercer lugar, si bien reclamar que los bancos públicos defiendan el interés común es una condición necesaria en la lucha por una transformación verde, no es suficiente. Los bancos públicos sólo trabajarán en pro del interés común si se produce un cambio más amplio desde el punto de vista económico y político hacia una sociedad más justa y equitativa. Pero es una relación de ida y vuelta. Las sociedades comprometidas con objetivos de justicia social y cuidado ambiental son más proclives a tener bancos públicos con esos mandatos, y, al mismo tiempo, bancos públicos con estos mandatos son más proclives a apoyar sociedades más justas socialmente y más cuidadosas del ambiente. En otras palabras, los bancos públicos no pueden separarse de la sociedad en la que existen, y la sociedad con objetivos de justicia social y cuidado ambiental no pueden cumplir con estos objetivos sin instituciones financieras públicas poderosas que sean capaces y quieran apoyar estos rumbos.

Hoy hay una aceptación global del potencial que tienen los bancos públicos para contribuir a una transformación verde. Pero ese potencial se quiere redireccionar hacia consecución de objetivos privados más que de interés público. Es urgente reclamar que la banca pública actúe en función del interés común para lograr una transformación en pro de la equidad y el cuidado del ambiente. No debemos idealizar a las instituciones financieras públicas, pero sí proponer alternativas justificables, sustentables y equitativas si esperamos que estas aboguen por el interés común.

Thomas Marois es doctor en Ciencia Política por la Universidad de York, Canadá. Es docente e investigador del Departamento de Estudios de Desarrollo de la Escuela de Estudios Orientales y Africanos de la Universidad de Londres. Esta es una versión resumida, y autorizada por el autor para su publicación, del working paper Towards a Green Public Bank in the Public Interest (2018). Traducción: Natalia Uval.

• De aquí en más, se utilizará “verde” como sinónimo de “amigable con el medioambiente”, y “banca verde” como aquella dispuesta a financiar proyectos de lucha contra el cambio climático, por ejemplo, inversiones en energías renovables.