Medioambiente: avances y retrocesos

El cambio de las fuerzas políticas al frente del gobierno nacional resulta un momento apropiado para hacer una evaluación de los problemas ambientales y de las políticas aplicadas durante las gestiones del Frente Amplio (FA). Esto permite establecer, a la vez, bajo qué condiciones asumirá el mando la nueva coalición liderada por el Partido Nacional (PN) y los desafíos que tendrá que enfrentar en este campo.

Para hacer un balance de este tipo también resulta oportuno tomar como punto de partida una decisión trascendente del soberano, como fue el plebiscito nacional del agua de 2004, coincidente con el cambio de gobierno en 2005. La enmienda del artículo 47 de la Constitución dispuso que el acceso al agua y al saneamiento son derechos humanos fundamentales y definió los criterios para su gestión.

El 31 de octubre de 2004, 64,58% de los votantes depositaron el Sí a la enmienda al artículo 47 de la Constitución impulsada por la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV). Fue el triunfo de un amplio movimiento social que contó con la adhesión de sectores políticos, en particular del PN y el FA, este último ganador de la elección nacional simultánea con el plebiscito.

Establecer que “los usuarios y la sociedad civil participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos”, organizadas por unidades de cuencas hidrográficas, no era mera retórica, sino que se pretendía ser parte de las decisiones. No se anulaba la autoridad del Poder Ejecutivo nacional, pero se creaban nuevas instancias de decisión y las relaciones entre los actores debían cambiar.

El gobierno comenzó a implementar la reforma en 2006. En el ámbito del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente se crearon la Dirección Nacional de Agua y Saneamiento (Dinagua) y la Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (Coasas), integrada por representantes de los ministerios, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), el Congreso de Intendentes, OSE, la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), la Universidad de la República (Udelar), la sociedad civil y los usuarios.

Mientras en la Coasas se elaboraba el proyecto de ley de Política Nacional de Aguas (18.610) que reglamentaría la enmienda del artículo 47, el Parlamento aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, que fue promulgada en 2008. Esta ley estableció el marco regulador general de esa temática, definiendo competencias e instrumentos de planificación, participación y ejecución de los planes de desarrollo.

El concepto y la finalidad de dicha ley se definían en el artículo 3 de la siguiente manera: “El ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales”.

La ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible y la ley de Política Nacional de Aguas eran dos poderosos instrumentos para encarar con sólida base técnica y visión de futuro los dilemas ambientales del país. Sin embargo, de ahí en adelante, fueron gradualmente desvirtuados, tanto por acciones del Poder Ejecutivo como del Parlamento, donde el FA detentaba la mayoría absoluta en ambas cámaras.

El freno del impulso renovador

El retroceso se inició con la propia Ley 18.610. El texto era fiel a la enmienda constitucional hasta llegar a las Comisiones de Cuenca y Acuíferos, que definió como “asesoras de los Consejos Regionales”, los que a su vez serían “un órgano consultivo, deliberativo, asesor y de apoyo a la gestión” del Poder Ejecutivo. Es decir, les quitó el carácter vinculante como órgano de decisión.

Participar en todas las instancias de planificación, gestión y control no es opinar sobre lo que van a decidir otros, sino ser parte integrante de las decisiones. Así, las nueve comisiones de Cuenca y Acuíferos creadas en ese marco fueron reducidas a simples asesoras del Poder Ejecutivo. Al estar cumpliendo un papel meramente decorativo, algunas organizaciones sociales dejaron de asistir a sus convocatorias.

La misma Ley 18.610 incluyó un principio de sustentabilidad equivocado. El artículo 11 define como sustentable “la condición del sistema ambiental [...] que minimiza la generación de procesos de degradación presentes y futuros”. Se puede tratar de hacer el mínimo daño, pero si ese daño pone en peligro la capacidad de reproducción del ecosistema, la actividad no es sostenible y debe ser descartada.

La institucionalidad del agua sufrió nuevas alteraciones en desmedro de una gestión participativa y democrática. La Ley 18.610 había creado el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, con representantes del gobierno, los usuarios y la sociedad civil con igual representación. Este consejo debía participar en la definición y regulación de las políticas, pero nunca fue convocado y fue sustituido por decreto.

Con la creación de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático (SAACC), por la Ley de Presupuesto de 2015, y del Sistema Nacional Ambiental (SNA), cuyo gabinete lo integran el presidente y seis ministros, por decreto de julio de 2016, se concentró definitivamente la política ambiental en la Presidencia de la República. No hubo ninguna consulta para evaluar la creación de estos organismos.

En julio de 2016, la Dinagua lanzó una consulta pública por el Plan Nacional de Aguas (PNA). 17 reuniones de pocas horas, siete en capitales departamentales y el resto en las comisiones de Cuenca y Acuífero, para opinar sobre un informe de 250 páginas, cuya elaboración llevó siete años, era mera fórmula. Surgieron, no obstante, varias propuestas, pero la mayoría no figuró en la versión final del PNA.

En julio de 2017, el Poder Ejecutivo aprobó el PNA y estableció que este “se formulará y ejecutará a través de la nueva institucionalidad”, es decir, la SAACC y el SNA. Esa institucionalidad se contrapone de hecho al espíritu del plebiscito de 2004 y a la propia ley de Política Nacional de Aguas, que reglamentó la enmienda del artículo 47 de la Constitución.

La consulta de la Dinagua fue una simulación para decir que Uruguay tiene un PNA, utilizando siempre una terminología políticamente correcta, como la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Los conceptos técnicos del gobierno y los organismos financieros internacionales para justificar las políticas son impecables, pero el significado se diluye y desvirtúa después en los hechos.

Los ríos y el sistema productivo

La contaminación generalizada de los ríos, cuya denuncia era calificada de alarmismo en 2005, se volvió catástrofe económica y ambiental en 2019, con las cianobacterias hasta las playas de Rocha. El gobierno ha debido reconocer la situación, se diseñaron planes de recuperación del río Santa Lucía –van en la “segunda generación”– y ahora del río Negro, pero fracasan porque no atacan el origen del problema.

La causa es la intensificación del sistema productivo rural en las tres últimas décadas. Pretenden mitigar sus efectos como si fueran hechos excepcionales y siguen adelante. Tal es el caso de los cambios en la Ley de Riego, que la Dinagua ni siquiera incluía en la propuesta inicial del PNA. Y luego ignoraron todas las iniciativas al respecto que surgieron durante la discusión en la consulta pública.

A fines de 2018, la Dinagua habilitó el primer proyecto bajo las reglas de la nueva Ley de Riego. El recurso presentado por la CNDAV contra las inconstitucionalidades de esta ley se encuentra a consideración de la Suprema Corte de Justicia (SCJ). Pero la Dinagua siguió habilitando en 2019 proyectos de riego de fondos privados de inversión y la CNDAV exige que se suspendan hasta que se pronuncie la SCJ. “El nuevo marco legal –que entendemos es inconstitucional– beneficia a los operadores del capital financiero que encuentran en el agua con destino a riego un nuevo objeto de lucro, desplazando a los productores agropecuarios y al interés social general, que debe estar puesto según el artículo 47 de la Constitución en el abastecimiento de agua para poblaciones humanas”, afirma una declaración de la CNDAV.

A fines de 2017, el Gabinete de Bioseguridad aprobó cuatro nuevos transgénicos para la agricultura, esta vez con la oposición de los ministerios de Medio Ambiente y de Salud Pública. Son semillas diseñadas contra nuevas malezas que el glifosato ya no puede matar. De mantenerse, este sistema de producción requiere venenos cada vez más potentes y peligrosos, a la vez que es cada vez menos rentable.

“Las situaciones extremas de lluvias y de caudal observado en el río Uruguay y en el Río de la Plata sugieren que las floraciones tuvieron un origen común en la cuenca baja del Plata, donde la situación de eutrofización presenta condiciones adecuadas para el desarrollo de organismos del CMA (complejo Microcystis aeruginosa)”, concluyó un estudio científico sobre lo ocurrido en el último verano realizado por un equipo de investigadores de las facultades de Ciencias, Veterinaria, Química y el Centro Universitario Regional del Este (CURE) de la Udelar, la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (Dinara) y el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable. El informe se denomina “Floración excepcional de cianobacterias tóxicas en la costa de Uruguay, verano 2019”, y fue publicado por Innotec, la revista del Laboratorio Tecnológico del Uruguay, en junio de este año. “Las sustancias químicas utilizadas en la producción agropecuaria llegan en forma directa y difusa a los cuerpos de agua por escorrentía, mientras que los desechos de asentamientos humanos llegan en forma puntual y ambos quedan disponibles como nutrientes para las microalgas y cianobacterias”, explican los investigadores.

Mientras tanto, se coartaba la investigación científica. En 2018, al reglamentar la Ley de Recursos Hidrobiológicos, el Poder Ejecutivo dispuso que las investigaciones y la publicación de sus datos deban ser autorizadas por la Dinara, dependiente del ministerio respectivo. Una protesta unánime de la Udelar obligó a relativizar esa exigencia, que de todas maneras se mantiene.

Reprimarización de la economía

Lo que los gobiernos del FA definieron como cambio de la matriz productiva tradicional consistió en promover explotaciones tales como la forestación y las plantas de celulosa, las plantaciones de soja, la minería y los hidrocarburos, de extracción aun más intensiva de nuestros recursos naturales, sin mayor procesamiento posterior, que agravan los daños al medioambiente y acentúan la dependencia del país.

Incluimos dentro del extractivismo, junto con las plantaciones sojeras y forestales, las culturas tradicionales, en su mayoría orientadas hacia la exportación de la producción primaria, sin un encadenamiento industrial significativo en el país. En la ganadería se ha producido incluso un retroceso, al ir en aumento la exportación de ganado en pie con el fin de eludir el pool de frigoríficos extranjeros.

Las plantaciones de eucaliptos y soja transgénica, además de los grandes volúmenes de fertilizantes y plaguicidas requeridos, degradan sin remedio la calidad de los suelos y la red hídrica del país. En producciones tradicionales como la lechería y la ganadería se han introducido también explotaciones como los megatambos y feed-lots, de gran consumo de productos químicos y generación de efluentes tóxicos.

Con el mismo enfoque, en los últimos años se otorgaron permisos de prospección en millones de hectáreas para la búsqueda de hierro, oro e hidrocarburos. Pero Uruguay no tiene yacimientos significativos, su explotación sería de corta duración y con alto costo ambiental, por la destrucción definitiva del suelo fértil y la contaminación de aguas superficiales y subterráneas en las zonas involucradas.

El proyecto de planta de celulosa de UPM sobre el río Negro es un caso ejemplar de degradación e incumplimiento de la normativa territorial y ambiental. La localización fue decidida por la empresa, sin una evaluación ambiental estratégica regional que la justificara. Se recategorizó el suelo rural para habilitar la localización sin el Programa de Actuación Integrada ni la Audiencia Pública requeridos por la ley.

La evaluación ambiental subdividió el proyecto en tres partes inseparables (planta de celulosa, tren y terminal portuaria), minimizando el impacto de cada una y sin evaluar los efectos del conjunto. Se ignoraron las directrices de ordenamiento territorial de cinco departamentos y se dieron las autorizaciones ambientales sin definir aspectos clave. La normativa ambiental se subordina al proyecto y no al revés.

En suma, ignorando las opiniones de la academia, de la sociedad civil organizada y de la propia Constitución, el Poder Ejecutivo organizó remedos de consultas públicas, por fuera de las instancias legales establecidas, como las del PNA, la reglamentación de la nueva Ley de Riego y el Plan Ambiental Nacional, para cumplir con la retórica de la participación social y legitimar sus decisiones.

El debilitamiento de la soberanía y la degradación de la gestión ambiental, desde el PNA y la privatización encubierta de OSE hasta los proyectos privados de riego y la expansión del modelo forestal-celulósico, se inscriben en la estrategia definida por el Banco Mundial para Uruguay, dirigida a poner los bienes naturales del país a disposición del capital financiero internacional.

Víctor L Bacchetta es periodista ambiental e integrante del Movimiento por un Uruguay Sustentable.