La imagen suele repetirse. Alrededor de la mesa están los distintos ministros del gobierno, con sus objetivos y pretensiones, en la cabecera, el presidente y su ministro de Economía, y afuera, orejeando lo que deciden, la sociedad. Esa escena no deja margen de error, presiona a las autoridades y suele derivar en tensiones, ya sea internas o con sectores sociales.

Es por eso que el proceso de negociaciones de un gobierno para elaborar la Ley de Presupuesto para los próximos cinco años y sus resultados son una prueba de fuego –en muchos casos la primera, aunque esta vez no, por la pandemia y la aprobación de la ley de urgente consideración– para los gobernantes que asumieron pocos meses antes. Así lo muestra la historia.

En los últimos mandatos en torno al presupuesto hubo renuncias (luego no concretadas), fuertes discusiones que tuvieron consecuencias meses más tarde, debates en los que no se impuso la visión del presidente y hasta relojes alterados al ver que no se lograba votar antes del plazo establecido. El punto en común parecería ser que el debate presupuestal deja siempre alguna rispidez, sea a la interna de los partidos que gobiernan o con sectores sociales que no vieron colmados sus reclamos.

El profesor de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República Reto Bertoni explicó a la diaria que el gobierno entrante, al decidir sobre “el destino y la magnitud del gasto” asignado a los distintos sectores, marca “cuáles son sus prioridades y a quiénes visualiza como merecedores del esfuerzo fiscal”. Este proceso deja al descubierto “la correlación de fuerzas no sólo entre los partidos políticos (que conducen el país), sino de manera indirecta de los grupos de interés a los que representan”.

Según un análisis hecho años atrás por Nora Berretta, investigadora del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), el presupuesto desata un “juego” en el que hay “actores” con roles variados: el equipo económico del gobierno –Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Banco Central y Dirección General Impositiva (DGI)– es el “guardián del tesoro”, que aporta una visión macro y cuida el déficit fiscal; las demás autoridades y políticos que ocupan cargos son los “defensores de programas”, que dan una visión sectorial; y luego aparecen los legisladores, los partidos políticos, los sindicatos y los funcionarios públicos, y los lobbies privados.

“La tendencia incremental del crédito presupuestario es la primera gran consecuencia de los juegos que se establecen en la etapa de formulación y discusión parlamentaria del presupuesto”, indicó Berretta.

Conrado Hughes, quien dirigió la OPP durante el inicio del gobierno de Luis Lacalle Herrera (1990-1995) y recuerda que tuvo un rol secundario en los temas del presupuesto, afirmó en diálogo con la diaria que esta ley es “la pieza clave del programa de cualquier gobierno”. Sobre el proceso de definición de la asignación de recursos, señaló: “La actitud de los que vienen a negociar con las autoridades es siempre igual. Los ministros quieren gastar y el ministro de Economía y el director de la OPP deben decirles que no hay plata. Eso siempre es igual, estoy seguro de que en estos días fue así”.

Mientras que para Luis Mosca, quien condujo la economía durante las dos presidencias de Julio María Sanguinetti –entre 1985 y 1990 como subsecretario del MEF, y entre 1995 y 2000 como ministro–, los presupuestos son “mojones claves” de la gestión de un gobierno. Rememoró, contactado por la diaria, que en el primer período posdictadura “fue difícil” la elaboración de la ley, porque “no había experiencia en los manejos y la negociación”.

Un siglo de modificaciones e incumplimientos

En el libro De quiénes, para quiénes y para qué, publicado en 2009 por investigadores del Instituto de Economía (Iecon), hay un capítulo que indaga en la historia de los presupuestos en Uruguay. Una de las autoras, Paola Azar, dijo a la diaria que encontraron que “en los hechos en la mayor parte del siglo XX la práctica presupuestal estuvo muy alejada de lo que dictaban las leyes, no había mucho de planificación” en torno a la asignación de recursos.

Para ir a los inicios, las constituciones de 1830 y 1918 daban al Poder Legislativo la potestad de “modificar en cualquier forma el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, y aprobar un presupuesto totalmente distinto sin ninguna limitación”. En la reforma de 1934 se adjudicó el “orden económico-financiero del país” al gobierno, y en 1942 se incorporó el principio de exclusividad, que prohíbe que se incluyan disposiciones en el presupuesto que excedan el mandato presidencial.

Recién en la Constitución de 1952 se fijó que la ley presupuestal era cuatrienal, aunque en general se continuó dando créditos anuales a cada repartición del Estado. También se sumó una norma que sigue vigente: el último presupuesto se prorroga automáticamente si no hay acuerdo para votar el nuevo.

Lo que se conoce como presupuesto por programas –“que el órgano de ejecución cumpla determinados programas y alcance ciertos objetivos”– llegó con la reforma de 1967, buscando superar el inconveniente de que esta ley se veía “como una autorización para gastar sin ofrecer información sobre lo que el gobierno realmente hace y lo que obtiene a cambio de los recursos gastados”. Esto generó una ligación entre la ley presupuestal y el programa de gobierno del partido ganador de las elecciones, así como también dio un rol más preponderante en el proceso a la OPP.

En los años de dictadura se emitieron decretos modificando el sistema y el gobierno de facto elevaba el presupuesto al Consejo de Estado –que hacía las veces de Poder Legislativo–, preservando el poder de hacer modificaciones a lo aprobado en cualquier momento.

Tras el repaso histórico, los investigadores del Iecon concluyen que “la legislación presupuestal generalmente fue detrás de los procesos reales e incluso una vez establecida, en muchos casos fue incumplida”. Esto lo relacionan con “el peso de las normas informales”, y además con que “el presupuesto no parece haber sido utilizado a lo largo del siglo XX como plan de acción gubernamental, esto es como la expresión jurídica y numérica del plan de gobierno”.

Por su parte, Mosca hizo mención a una reforma “innovadora” que se realizó en su segundo período en el MEF, aunque luego no se continuó. “Generalmente todos los jerarcas quieren hacer la mayor cantidad de obras, pero hay una restricción presupuestal. Entonces, se incorporaron mecanismos que ayudaban a que el esfuerzo de cada uno tuviera su recompensa”; esto es que parte de los ahorros o mayores ingresos logrados quedaran en los ministerios.

Al tiempo que Bertoni analizó con una perspectiva histórica más reciente que “en los últimos 40 años, más allá de los gobiernos de turno, ha predominado como discurso la idea de la ‘responsabilidad fiscal’ en la concepción, el diseño y la elaboración del presupuesto”. Esto en su opinión, “si bien se fundamenta en una sana administración de los dineros públicos y cierta previsibilidad de la dinámica fiscal, también tiene una clara relación con la necesidad de ‘llenar el ojo’ de las calificadoras de riesgo”.

En ese marco, el profesor de Historia Económica y Social expresó que “el mal llamado ‘gasto social’ (educación, salud, vivienda o seguridad social), porque debería considerarse una inversión para ampliar las capacidades de las personas, es siempre un campo de disputa” a la hora de definir los presupuestos. Es que “lo que el Estado no gasta” en esas áreas los individuos “deberán conseguirlo en el mercado con sus ingresos”, entonces esos rubros son “un indicador relativamente confiable para observar cuán mercantilizada o desmercantilizada está la provisión de bienestar en un país”.

En el plano opuesto se ubicó Hughes, que comparó el panorama actual con el heredado por el primer gobierno de Sanguinetti. “Si se gasta más de lo que ingresa hay que cortar los gastos. Al igual que ahora, habíamos ganado las elecciones [de 1989] diciendo eso”, afirmó, y contó que aún guarda en su escritorio “un cuadro con la curva de ingresos y gastos de agosto de 1991, cuando [ambas variables] se cruzaron y tuvimos déficit cero”.

La renuncia de Astori, el no de Batlle y el negociador Cataldi

“A los pocos meses de comenzar [la gestión], tuve un momento difícil. Ya había comunicado mi decisión de renunciar”, recordó en 2014 Danilo Astori en una entrevista con Montevideo Portal al ser consultado sobre su momento más complejo como gobernante. El episodio se sitúa en agosto de 2005, el primer gobierno frenteamplista estaba con negociaciones a contrarreloj para presentar su novel presupuesto y la educación fue el punto de discordia.

Todo empezó el lunes 29 de agosto, dos días antes de tener que presentar el texto al Parlamento, cuando en una reunión de ministros Astori planteó que se destinaría a la enseñanza 3,5% del PIB, cuando la promesa de campaña había sido 4,5%. La orden de Tabaré Vázquez fue reasignar recursos para llegar a lo prometido, pero horas más tarde Astori lo rechazó, aunque se comprometió a hacer lo pedido y luego renunciar. El miércoles, día que el presupuesto debía cerrarse, hubo reuniones –en las que José Mujica, Jorge Brovetto y Gonzalo Fernández tuvieron roles protagónicos–, y sobre la tarde se anunció una “fórmula” para dar más dinero a la enseñanza.

En los posteriores gobiernos del Frente Amplio (FA) hubo dos situaciones que quedaron marcadas y tuvieron su origen vinculado al presupuesto. En agosto de 2011, tras una larga novela con varias idas y vueltas, el entonces presidente José Mujica destituyó al titular de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, Mario Córdoba –al que definió como “un poeta de la medicina” y con “vetas de Quijote”–, quien, tras arrastrar diferencias por la asignación de recursos en 2010 en la primera Rendición de Cuentas, planteó contratar más de 1.000 funcionarios para la salud.

El segundo mandato de Vázquez también estuvo marcado por el presupuesto para la educación, pero esta vez por los reclamos sociales. Mientras el Parlamento analizaba la ley del gobierno hubo una ocupación del edificio del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública por parte de estudiantes de secundaria que pedían negociar mayores recursos, y en la noche fueron desalojados violentamente por la Policía. Las imágenes de la represión policial fueron un tema central durante varias semanas.

Yendo más hacia atrás, un integrante del gobierno de Jorge Batlle (2000-2005) recordó que la elaboración de ese presupuesto tuvo como particularidad que tanto el presidente como sus asesores económicos no compartieron en un primer momento el incremento del gasto. “Mejor votar el presupuesto anterior que negociar uno incremental y que salga peor”, dijo en aquel momento un hombre de peso dentro del gobierno.

Pero el hecho de que había una coalición entre colorados y blancos que debían negociar todo, el peso de las promesas de campaña y haber subestimado en las proyecciones los efectos de la devaluación del real brasileño llevaron a que ese presupuesto “fuera una mala señal” en el comienzo del gobierno, valora hoy el ex funcionario.

Mosca rememora que en su experiencia en el MEF lo más complejo fue el tratamiento del presupuesto en el Parlamento. Recordó las largas sesiones, con “discusiones de diversa índole”, y un episodio que terminó con “el bloqueo del reloj de la sala porque se pasaba la hora límite marcada por la Constitución”. De esos años, resaltó el rol de “hábil negociador” de Washington Cataldi, legislador colorado e histórico dirigente de Peñarol, que conducía “de forma magistral” las discusiones en el Parlamento. “Llegaba y ya me daba una radiografía de los artículos [con los votos] para aprobar, los que no y los que serían desglosados para una negociación política”, contó.

Precisamente ese segundo capítulo de la Ley de Presupuesto, posterior a las negociaciones a nivel del Ejecutivo, es el que comenzará desde la medianoche y culminará no antes de los últimos días de noviembre. Sólo resta mirar la historia y evaluar los resultados.

Las negociaciones en gobiernos de coalición

Dentro de la negociación que ya de por sí implica cualquier asignación presupuestal, la lógica indica que cuantos más partidos políticos se sienten en la mesa de decisiones más complejo será el proceso. Sin embargo, los consultados aportaron distintas visiones sobre si es diferente o no la discusión en gobiernos de un partido o de coalición. Tanto Mosca como Hughes hicieron notar primero que antes de 1995 –cuando se conformó la primera coalición de gobierno formal entre blancos y colorados– ya había acuerdos ligados al presupuesto, porque ninguno llegaba por sí mismo a los votos necesarios para la aprobación; y además mencionaron que las tensiones internas son asemejables a las ocurridas en los últimos períodos entre los distintos sectores que conforman el FA. En contraposición, para Bertoni en una coalición habría que esperar “mayores tensiones”, aunque la contracara de esto es que las alianzas políticas suelen tener “un enemigo común, y ello puede facilitar los acuerdos o mitigar disensos”.

Sobre el primer punto mencionado por los ex jerarcas de gobierno, la investigadora del Cinve Berretta analizó con perspectiva histórica –el artículo fue publicado en 2005– que el hecho de que existan en Uruguay tres partidos políticos que dominan el arco electoral determina “que la aprobación del presupuesto requiera la formación de una coalición (coyuntural o para el período de gobierno)”. Y esto lleva a “negociar los contenidos, en particular cuáles serán las organizaciones más beneficiadas en el reparto de créditos y sobre qué sectores o instrumentos recaería la responsabilidad de financiarlos”.

En ese sentido, Mosca sostuvo que suele haber “desavenencias” a la interna de los gobiernos por el presupuesto, que “a veces trascienden y otras no”, pero descartó que exista “una trazabilidad partidaria en esas negociaciones, que son complejas” –en los dos períodos compartió gobierno con ministros del Partido Nacional (PN)–. Lo que sí avaló el ex ministro de Economía es que suelen crearse disputas entre reparticiones del Estado en torno al presupuesto: “Si la DGI o sus funcionarios obtienen algún beneficio va a generar una tensión con la Aduana, que va a aspirar a tener lo mismo”.

Pensando en el proceso que se viene a nivel del Poder Legislativo, Berretta señaló que el Parlamento “ha desarrollado estrategias que le permiten modificar la propuesta presupuestaria que eleva el Poder Ejecutivo”, que en general son modificaciones con “efecto expansivo sobre el gasto”. En línea con lo recordado por un ex funcionario del gobierno de Jorge Batlle, la investigadora señaló que la negociación de aquel presupuesto en el Parlamento trajo un incremento de lo asignado al Ministerio del Interior y al de Ganadería, Agricultura y Pesca –que abarcaron 78% del total de créditos sumados–, ambos ligados a “los compromisos políticos del PN”, socio en la coalición gobernante.

Según Mosca, el mayor “problema” respecto del debate presupuestal es que las discusiones y las negociaciones “se dan en un ámbito cerrado, donde todo el mundo dispone de recursos que son de la gente, y allí no está representado el contribuyente”. Con base en su experiencia, dejó una frase contundente: “Muy pocos [políticos] actúan en nombre” de la ciudadanía cuando se discute la asignación de recursos.