Esa fue la pregunta que le plantearon a Marcel Vaillant en el marco del ciclo “Pensando la pospandemia”, organizado por el Centro para la Evaluación de Políticas basadas en Evidencia (CEPE) de la Universidad Torcuato Di Tella. Vaillant, que además de ser un optimista es doctor en Economía y especialista en comercio internacional, mira el vaso medio lleno y asegura que sí. Sin embargo, pone un matiz sobre las perspectivas del acuerdo Mercosur-Unión Europea: “lo miro con el optimismo de la voluntad y el pesimismo de la inteligencia”.
Para una economía pequeña y abierta que enfrenta el desafío de apuntalar su productividad, ¿qué importancia tiene la inserción externa?
Tiene una importancia amplificada. La inserción internacional es un mecanismo que permite acelerar el proceso de mejora en la relación esfuerzos-resultados, y eso no es otra cosa que la productividad o el progreso técnico, una de las fuentes del crecimiento. En el caso de una economía pequeña, eso se incorpora a través del comercio y de la inversión, de los bienes de capital e insumos que se importan y de los capitales que se atraen. Por otra parte, en este momento de contracción económica, y considerando que Uruguay todavía tiene grandes oportunidades de mejorar sus condiciones de acceso al mercado internacional, es una fuente de impulso para la demanda. Entonces es fundamental.
Antes de que irrumpiera la pandemia, ¿qué tendencias se estaban consolidando en materia de comercio internacional?
Depende de la ventana que se considere. En un período largo, lo que se venía observando era un crecimiento mayor en el comercio de servicios que en el de bienes. En particular, servicios no convencionales o servicios globales. Hay una relocalización de la producción de servicios en el mundo, asociada a las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Eso es una tendencia establecida, que se entrevera con el proceso de construcción de las cadenas globales de valor en la manufactura, donde la actividad de comercio de bienes y servicios se mezcla. Ahora se habla del “modo cinco”. Técnicamente, el comercio de servicios distingue cuatro modos: comercio transfronterizo, movimiento de consumidores, típicamente el turismo, presencia comercial y movilidad de personas físicas. El modo cinco refiere a los servicios que se comercian, pero incorporados en los bienes. En un celular está lo que en rigor es de manufactura, pero eso es muy poco en relación al valor que tiene, dados todos los servicios que incorpora dentro. Y eso no sólo pasa en los bienes manufacturados, también pasa en los commodities. Esto era una tendencia que venía de antes, pero entiendo que este shock la va a acelerar.
En relación al proteccionismo comercial, ¿cómo ve el panorama hacia adelante?
Creo que eso está muy vinculado a lo que ha sido el cambio en la orientación de política comercial de Estados Unidos y al gobierno de Donald Trump. Los movimientos políticos que reaccionan en contra de algunos fenómenos de la globalización en los países desarrollados son relativamente más generales, pero haber respondido con ese unilateralismo agresivo en términos de política comercial es algo que es característico y propio de Estados Unidos. Europa no lo hizo, más bien lo contrario, tampoco otros.
Como eso está muy circunscripto a Estado Unidos, lo que vaya a ocurrir depende de lo que vaya a ocurrir con la administración Trump. Por haber cambiado la orientación de su política comercial no es que Estados Unidos haya recogido demasiado. Desde la Segunda Guerra Mundial Estados Unidos ha sido un constructor de las reglas internacionales, de esa arquitectura global que dio pie a la posibilidad de relocalizar la producción. Su política comercial previa a Trump, sobre todo de Ronald Reagan para acá, tuvo básicamente la misma orientación. Eso, de algún modo, implicó que muchas empresas americanas sean hoy las campeonas de la globalización. Sus empresas globales viven de ese fenómeno y el país sigue recogiendo de ese proceso.
En el marco de todas esas tendencias, ¿cómo evalúa el desempeño del bloque?
Yo creo que el desempeño del bloque está muy ligado al desempeño de Brasil. Argentina también está un poco subordinada a ese desempeño, y es un desempeño que de algún modo implicó un aislamiento respecto de esas dinámicas. Brasil y Argentina están caracterizadas como las economías emergentes más cerradas del planeta, y de algún modo el desempeño del bloque es un subproducto de eso.
Hace años un colega argentino señalaba que “si nosotros nos abrimos al mundo nos integramos entre nosotros”, es decir, la relación de integración regional y apertura al mundo no es una relación de sustitución, sino de complementariedad. Como nos cerramos al mundo, nos cerramos entre nosotros. Eso es un poco el síndrome del Mercosur. Y eso tiene que ver con fundamentos negativos de la evolución del crecimiento y la productividad en Argentina y Brasil. Sobre todo en el caso de Brasil, existe casi unanimidad en la profesión en que Brasil tiene un gran problema con la apertura comercial y con el hecho de no haber participado ni haberse beneficiado de ese proceso.
¿Entonces la falta de dinámica del Mercosur es un reflejo de las preferencias comerciales de esos dos países?
Exacto. Yo te digo lo estructural, porque eso se está fragilizando. El discurso de política comercial de Brasil hoy es otro, pero, como te digo, eso es el discurso, porque todavía hechos concretos no hay. Hoy el evento más importante que la región tiene por delante es la posibilidad de que se concrete el acuerdo con la Unión Europea [UE]. Eso va a implicar un nivel de apertura distinto. Hasta el momento Brasil tenía la inclinación de hacer acuerdos preferenciales con economías de menor tamaño y menor grado de desarrollo relativo. Es decir, ocupar el lugar del norte en la relación para tener mercados protegidos para su industria protegida. De algún modo, esa era la orientación. Si uno hace acuerdos con economías más grandes y con mayor nivel de desarrollo relativo se somete a una presión competitiva totalmente distinta.
¿También hay un problema de credibilidad entonces?
Claro, el problema es que el Tratado de Asunción es un tratado muy ambicioso, hecho a imagen y semejanza de uno de los acuerdos de integración más profundos del planeta, el de la UE. Hemos construido una arquitectura de la integración muy ambiciosa y existe un desacople entre lo que se propone, entre los procesos que se quieren llevar adelante y lo que efectivamente se hace.
Por ejemplo, se propone la integración de un mercado y la creación de una unión aduanera que implica la libre circulación dentro de la zona, la libre práctica, un montón de aspectos que el Mercosur nunca estuvo en capacidad de proveer porque, entre otras cosas, eso implica ceder soberanía y Brasil nunca estuvo dispuesto a hacerlo. De algún modo, generar una unión aduanera y un mercado de ese estilo es generar una nación económica, como la UE.
Eso requiere supranacionalidad, requiere otro tipo de instituciones, otro tipo de compromisos, mecanismos jurídicos comunes que de alguna manera puedan garantizar las obligaciones que se asumen. Eso nunca se hizo. Nuestro frágil sistema de solución de controversias lo único que ha hecho es establecer laudos sobre problemas que nunca se han cumplido. Es como el otro extremo de la credibilidad. Se generan reglas para ser cumplidas, y cuando no se cumplen, de alguna manera, se establecen mecanismos para corregirlos. Esos mecanismos establecen ciertos laudos. Para que el sistema de algún modo funcione, cuando se llega a un conflicto y hay un laudo, el laudo se tiene que cumplir. Si no se cumple el esquema se resquebraja.
Foto: Alessandro Maradei
¿Hay un punto de inflexión a partir del cual el Mercosur deja de ser un instrumento potente para la inserción del país?
Yo creo que el Mercosur sigue cumpliendo un rol importante, no sólo para Uruguay. En particular, Argentina es muy dependiente de la relación con Brasil, y eso es una relación asimétrica, porque Brasil no es tan dependiente de Argentina.
A Uruguay de algún modo le sirvió el Mercosur en el proceso de abrirse a mercados que son más grandes y con un nivel de desarrollo productivo y tecnológico de manufacturas mayor. Eso implicó apertura y reestructura productiva. Sufrido el costo del ajuste, que siempre puede resultar doloroso desde el punto de vista productivo y de empleo, uno lo que disfruta es el resultado de tener una estructura más competitiva, más sana, porque está sometido a una competencia que antes no tenía. En ese sentido, claramente el Mercosur ha significado una mejora.
También implica la posibilidad, en aquellas cadenas donde se ha logrado romper barreras, de acceder a mercados que relativos a Uruguay son importantes. También es importante en el sentido de que hay cosas que solamente podés hacer con los vecinos, procesos de integración que tienen que ver con la integración física, de los que se llaman bienes regionales, o el desarrollo de bienes públicos de la integración. Sobre eso se ha avanzado y es útil. En lo que definitivamente hemos quedado atrás es en lo que refiere a la integración al mundo.
Por eso se habla del Mercosur como “jaula”, “barco a la deriva” o “tratado de vieja generación”, ¿cuál es la imagen más ilustrativa?
Difícil pregunta, porque todas esas metáforas de algún modo algo de realidad tienen. A mí me gusta pensar en términos optimistas. El optimismo de algún modo tiene que ver con el resultado. Si uno tiene ciertas expectativas, la probabilidad de que esas cosas se cumplan crece. Mis expectativas son que la integración regional mejore y que vayamos a una perspectiva más sudamericana. Creo que eso le va a servir al Mercosur, que Bolivia y Chile se conviertan en miembros plenos y que tenga como un ámbito más platense. Entiendo que eso amplía la agenda de cosas a resolver, y entiendo también que ese Mercosur agrandado podría albergar al resto de los países andinos. La comunidad andina generó un instrumento fantástico, como es la Corporación Andina de Fomento, que, pese al nombre, hoy es un instrumento sudamericano. Creo que tenemos que ir en esa dirección, en la dirección de albergar más y de readecuar los objetivos para converger hacia objetivos más pragmáticos y realistas que podamos cumplir. Creo que eso va a establecer una trayectoria distinta.
También deberíamos volver sobre todo a lo que refiere a la integración física y la mejora de la conectividad en la región, que es un asunto viejo, pero no por viejo menos importante. Si bien la Unión de Naciones Suramericanas fue un fracaso, de algún modo esa agenda de integración y conectividad física de América del Sur sigue siendo importante. Tenemos instrumentos, como el Banco Interamericano de Desarrollo o la Corporación Andina de Fomento, que pueden ser perfectos para proyectos de carácter multinacional.
¿Hay vida para el Mercosur después de la pandemia entonces?
Sí. Obviamente, siempre hay correcciones y cosas a resolver. Estamos en momentos de máxima tensión, donde está todo para saltar por los aires; sin embargo, no salta. Y no salta o no se termina de romper porque existen fundamentos serios, verdaderos, estructurales, profundos que hacen que ninguno de los países tenga incentivos para que eso ocurra.
Con esa visión optimista, ¿qué rescataría de lo que se ha construido?
Creo que hay que perfeccionar la zona de libre comercio y, obviamente, lograr que el acuerdo con la UE se suscriba. Hay que extender todo lo que le dimos a la UE entre nosotros, porque de algún modo las concesiones y las características de ese acuerdo van más allá en algunos aspectos de lo que hemos ido. De acuerdo al principio de nación más favorecida, no podemos estar más integrados con un tercero que entre nosotros mismos, es decir, mantener esa dinámica. Entiendo que eso es mucho más importante que discutir sobre el arancel externo común o sobre la política comercial común; eso atrasa, eso ha sido la trampa de mantener esta estructura proteccionista. Tenemos que darnos la libertad en la negociación con terceros. Eso no va en detrimento del Mercosur, al contrario, lo favorece, porque nos va a dar oportunidades y va a generar incentivos a otros para que hagan lo mismo.
El acuerdo UE-Mercosur es un ejemplo. Argentina está tomando una posición constructiva, en el sentido de que está diciendo “no estamos de acuerdo, no es el momento, pero no vamos a trancar el acuerdo”. Ese es el camino, sincerar el acuerdo. Es el tipo de gestos políticos que tenemos que promover. Ir hacia un mecanismo en términos de relación con terceros que se acerque más al de la Asociación Europea de Libre Comercio que al de la UE. Es decir, armonizar la política comercial común, pero sin atarnos las manos a hacer exactamente lo mismo, porque tenemos preferencias de política comercial distintas. Punto, reconozcámoslo.
¿El camino es sincerar y modernizar el acuerdo entonces?
Tal cual. Sobre eso es que nos tememos que aclarar para poder trabajar en esa dirección. Modernizar implica incluso ser ambiciosos en algunas dimensiones. Por ejemplo, si no tenemos un acuerdo de compras gubernamentales, pero lo vamos a tener con la UE; bueno, extendamos esas condiciones, regla de nación más favorecida mediante, al resto de los socios. Usemos esos mecanismos. Integrarse con un tercero implica también integrarse más con el vecino. Es exactamente lo que hizo Centroamérica. El de Centroamérica es uno de los acuerdos regionales que mejor funcionan en América Latina, y se perfeccionó cuando suscribió el acuerdo con Estados Unidos y la UE. A partir de ahí los socios se empezaron a dar cosas entre sí que no se daban, porque se las habían dado a un tercero.
¿También es optimista con el acuerdo UE-Mercosur?
Soy optimista, pero no puedo negar que hay obstáculos. Lo miro con el optimismo de la voluntad y el pesimismo de la inteligencia. Hay obstáculos que vienen por el lado de Brasil y la UE. En particular el medioambiente surgió como un obstáculo, pero es en realidad una excusa perfecta para obstruir. Si Brasil tuviera la voluntad y el equilibrio político de querer hacerlo trataría de desplegar acciones y mostrar una cara distinta a la que ha mostrado sobre el tema. Del otro lado, pensar que no suscribir el acuerdo es una manera de ayudar a las políticas de preservación del medioambiente en Brasil es equivocado. Es exactamente lo contrario. Cuanto más atado esté Brasil a compromisos internacionales de carácter recíproco, mayor es la posibilidad de comprometerlo en la aplicación de ciertas políticas. Otro obstáculo viene de la diplomacia de Estados Unidos en el marco de un enfrentamiento con Europa relativamente evidente. Estados Unidos no quiere que el acuerdo se firme, porque sería la primera vez que la UE entraría en condiciones preferenciales en esta región de América Latina, que es la más protegida. Entrar en condiciones preferenciales en un área protegida vale muchísimo. Por eso está obstruyendo. Otro escenario de disputa, por ejemplo, es el de la presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo, donde la UE está tratando de bloquear el candidato promovido por Estados Unidos.
¿Y si fracasa?
Va a ser un golpe duro, definitivamente. Creo que la manera de rescatarlo es bilateralizarlo. Yo siempre jugaría el plan B, lo que hizo la UE con los países andinos. Igual creo que hay una ventana de oportunidad en este semestre vinculada a la presidencia alemana y a la aprobación del acuerdo histórico que lograron hace unas semanas para enfrentar la pandemia. Eso representa un avance sobre la política fiscal europea y le da poder relativo a Bruselas sobre el resto en términos de condicionalidad y buen ánimo para suscribir el acuerdo. Además, es clave estratégicamente para reforzar el eje atlántico en esta coyuntura mundial. Con la clarividencia que tiene la canciller Angela Merkel sobre Europa y las relaciones internacionales, creo que hará el gasto político para que eso de algún modo tenga un final positivo o parcialmente positivo.
Por fuera de ese acuerdo, ¿cuáles son las perspectivas del resto de las negociaciones en curso?
Yo creo que todo lo del sudeste asiático y lo de los países de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático debería ser prioridad número uno. Con los países del Mercosur, o con cada uno por su lado. Uruguay ha hecho un camino con China y lo debe continuar, no en oposición a la relación con la UE o Estados Unidos, sino al margen. No tenemos que estar alineados con ninguno de estos bloques, sino en relación con todos. Lo que está ocurriendo en Asia es una cosa a atender, el centro de gravitación del planeta viró hacia ahí en las últimas décadas.
¿Dónde están las oportunidades para la pospandemia?
Tendríamos que poder triangular el acuerdo UE-Mercosur y los temas con Asia para convertir esta región, que es una región con recursos naturales aptos para la producción de alimentos, en algo todavía mayor. Que el tema con la UE no sea cuidarnos y protecciones mutuas, sino que sea una oportunidad de sumar recursos y potencialidades con la tecnología agroalimentaria europea, articulando mecanismos de inversión y comercio. Creo que ahí hay una gran oportunidad en lo que refiere al mundo más clásico de los alimentos y la transformación de nuestra ruta de commodities. También tenemos oportunidades en materia manufacturera, que pasan por una mayor integración de las cadenas tan desarticuladas que tenemos en Sudamérica. Y ni que hablar en el sector servicios. Yo creo que la región tiene mucho para dar, y al partir de niveles de integración tan bajos, todo son oportunidades. Sobre todo porque la pandemia va a exacerbar la fuerza explicativa de la distancia en los costos. Hay cosas que se podrán mover mucho y que encierran ventajas comparativas y complementariedades comerciales enormes, pero otras cosas se van a mover menos, y todo lo que se mueva menos es oportunidad para el mercado regional.
Dado que profundizar la internacionalización de la economía es clave, ¿qué opina sobre los cambios previstos en materia de inclusión financiera y residencia fiscal? ¿Van en la dirección correcta?
Creo que van en una dirección que no nos acerca al mundo. El paquete de políticas de internacionalización tiene que ser un conjunto armónico. Creo que había cosas para hacer en materia de inclusión financiera vinculadas al uso de las nuevas tecnologías, de modo de favorecer esos procesos de profundización financiera (Fintech) y así poder aumentar la competencia en estos mercados sin erosionar su estabilidad. En materia de residencia fiscal, lo que tenemos que tener claro es que somos tomadores de reglas y que tenemos que ser, de algún modo, lo más oficialistas en relación a las reglas internacionales establecidas en los ámbitos que queremos integrar. Nos gustarán o no, pero son las que tenemos que adoptar. No he estudiado particularmente el proyecto de ley, pero he escuchado las opiniones de algunos expertos y entiendo que no es estrictamente armónico, en particular en lo que tiene que ver con la perforación de los temas de transparencia y colaboración en materia fiscal. Es un asunto que se instaló con firmeza luego de la crisis de 2008, en particular en el ámbito de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, al que queremos alinearnos. No nos sirve estar fuera de armonía con las reglas establecidas ahí.
¿Cómo evalúa las perspectivas para la economía uruguaya?
Me permito mirar el vaso medio lleno. Pienso que los niveles de estabilidad política, incluso social y de conflictividad, son relativamente adecuados, dado el shock que hemos tenido y las circunstancias actuales. Creo que están siendo relativamente bien gestionados, y eso hay que reforzarlo. Se está discutiendo con una caída del PIB de entre 3% y 5%. Como país pequeño, Uruguay tiene la ventaja de que mueve dos o tres inversiones globales y la economía realmente lo siente. Creo que tenemos que fortalecer esos mecanismos, hay mucha cosa en carpeta con alta potencialidad. Habría que apretar el acelerador para que eso de algún modo se concrete.
Obviamente que el sector agropecuario es importante como eje de la recuperación. El cambio de precios relativos da condiciones de rentabilidad, entiendo yo, distintas. La construcción es otro apalancamiento, con movimientos en materia de infraestructura y procesos asociados a UPM. Está complicado el tema del turismo, pero vamos a tener que buscar y construir ventajas a partir del manejo de la emergencia sanitaria y la readecuación de la movilidad. No sé mucho cómo conjeturar, pero pienso que tendríamos que valorizar eso a futuro. En el caso de los servicios globales pasa lo contrario, se van a expandir. Es algo que ya teníamos y que tendríamos que potenciar. Tenemos un buen mix de políticas adaptado para que eso ocurra.
Obviamente hay un desafío para mantener esa estabilidad social y política, y eso tiene que ver con que el gobierno y la política económica sean suficientemente sensibles para darse cuenta de que los mecanismos de transferencia directa tienen que ser más intensos que lo que fueron hasta ahora. Se han usado algunos instrumentos, pero es posible que esto dure más. Son tópicos sobre los cuales yo no tengo una opinión experta pero sí una opinión ciudadana, y eso es lo que entiendo, además de que es lo que se observa en términos comparados. Me preocupa mucho la gente que estaba empleada con mecanismos informales y no ha sido cubierta por los mecanismos de amparo. Todo eso es muy importante desde el punto de vista de lo que significa hacer un arreglo político más estable y duradero, tomando en cierta medida alguna de las críticas que desde el lado de la oposición se le han venido haciendo. Hay que afinar el lápiz con los mecanismos de transferencias. También hay mucho por hacer en materia de capacitación del trabajo para acortar los períodos de reasignación del empleo. Todo lo anterior es clave para hacer de la estabilidad social y política un elemento positivo sobre el que mejorar la capacidad de atraer inversiones y promover el crecimiento.