Las leyes de presupuesto suelen ser de las más relevantes de un período de gobierno. Normalmente, determinan la asignación de recursos para cada política, y con ello explicitan las prioridades del gobierno de forma mucho más clara de lo que lo hacen los discursos.
Como se expone en otros artículos, el actual proyecto presupuestal se elaboró con la idea de que el Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto conserven una altísima discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos por sobre la asignación que defina el Parlamento, lo cual relativiza bastante cualquier debate sobre la distribución de recursos anunciada en el proyecto presupuestal.
Así, dada la dificultad para evaluar el impacto del Presupuesto sobre cada ministerio u organismo, este artículo plantea un ejercicio numérico para estimar la asignación real de fondos del proyecto de ley. Como veremos, el ejercicio sugiere que, de aprobarse el proyecto tal como está, varios lugares tendrán serios problemas para mantener su operativa actual en el período.
Supuestos y escenarios para el análisis
Inicialmente, se asume que se cumplen las proyecciones oficiales sobre evolución del PIB e inflación. También se asume el cumplimiento de la pauta de ajuste de salarios públicos propuesta por el Poder Ejecutivo que, si bien no está en el proyecto presupuestal, señala su intención en la materia.
Así, trabajando a valores de 2020, se estima la variación real anual promedio de los créditos presentados en el proyecto de ley respecto de los vigentes en 2019. Se definen dos escenarios: A) las partidas de remuneraciones se ajustan según la pauta, los gastos de funcionamiento e inversión no se ajustan, es decir, son los que figuran en el proyecto de ley; y B) las partidas de remuneraciones se ajustan según la pauta, los gastos de funcionamiento e inversión se ajustan cada año por IPC. Así, mientras el escenario B) es moderado en el ajuste, al suponer aumentos anuales aún no definidos para todos los rubros, el escenario A) refleja la insuficiencia de las partidas que la ley está asignando, y explicita la discrecionalidad con la que el Poder Ejecutivo pretende manejar los recursos públicos.
Dos aclaraciones previas. En primer lugar, el presupuesto asignado al Ministerio de Ambiente se compara con un presupuesto indicativo, construido con los créditos de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama), la Dirección Nacional de Aguas (Dinagua) y el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. También se asignan al Ministerio de Ambiente las partidas de remuneraciones de la Dinama y la Dinagua del actual proyecto presupuestal. En segundo lugar, en el caso del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), la comparación excluye la partida destinada a asignaciones familiares, que antes se incluía en los créditos del Banco de Previsión Social. Esta partida tiene ajuste anual automático por IPC, que sí se supone financiado con crédito presupuestal del Mides.
Escenario A: el escenario que plantea el Presupuesto
En el escenario planteado en el proyecto de ley, sólo agregando que el Poder Ejecutivo ajusta los salarios públicos por la pauta propuesta, el recorte anual real promedia -11,3% para la administración central, y -7,1% para los organismos comprendidos en el artículo 220 de la Constitución. En este caso, con las salvedades que se comentarán, los recortes son muy acentuados, haciendo poco probable que se mantenga la operativa actual sólo con estas partidas.
Dentro del primer grupo, se destacan los recortes en Presidencia de la República y cinco ministerios: Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT), Turismo (Mintur), Mides, Industria, Energía y Minería (MIEM) y Relaciones Exteriores (MRREE). Dentro de los organismos del 220, las caídas más importantes se observan en la Corte Electoral, la Junta de Transparencia y Ética Pública (Jutep), el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA), el Poder Judicial y el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU).
Respecto del MVOT, debe aclararse que sus partidas están afectadas por el traslado del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) a Presidencia de la República a través del inciso 24, “Diversos créditos”. No obstante, aislado este efecto, el recorte sigue siendo sustantivo (pasa de -32,4% a -28%), por lo que el inciso requerirá ajustes importantes para cumplir con el Plan Quinquenal de Vivienda. Por su parte, la Universidad Tecnológica (Utec) y el Ministerio de Ambiente registran aumentos en sus partidas, en este último caso explicado casi totalmente por la creación de los cargos de ministro, subsecretario, director general, otros mandos medios y cargos de particular confianza.
Por último, al analizar los recortes anuales por área, llama la atención que el grupo de incisos de la educación –MEC, ANEP, Universidad de la República, INAU y UTEC– sufrirían en conjunto un recorte de 6% anual real promedio, mientras que los incisos de la salud –Ministerio de Salud y la Administración de los Servicios de Salud del Estado– verían conjuntamente reducidas sus partidas 10,2%.
Escenario B: todas las partidas se ajustan al alza
En este caso, con ajuste de remuneraciones según la pauta y ajuste de gastos de funcionamiento e inversión por IPC, la caída anual real se acota pero se mantiene, promediando -5,8% en la administración central y -4% en los organismos del 220.
Dentro del primer grupo, Presidencia de la República, MVOT, MIEM, MRREE, Mintur y Educación y Cultura verían caer sus partidas anuales más de 10% en términos reales. En el caso del MVOT, la variación sería -22,7%, o -17,7% sin el efecto del PMB, lo cual indica que el ajuste citado en el punto anterior debería ser bastante mayor al IPC. Por su parte, los ministerios de Transporte y Obras Públicas, Defensa Nacional y el Mides mantendrían constante su dotación presupuestal real.
Dentro de los organismos del 220, los que tendrían mayores recortes reales anuales en promedio serían la Corte Electoral, la Jutep, el INISA y el Poder Judicial, mientras que el grupo de incisos de la educación sufriría una caída real promedio de -3,5%, y el de la salud, de -4,3%.
Conclusiones bien preliminares: ¿alcanza lo que está a consideración del Parlamento?
El proyecto presupuestal entregado al Parlamento es sumamente acotado. En términos reales, la propuesta recorta los recursos de casi todos los organismos, poniendo en peligro el logro de varios de sus objetivos. En muchos casos, aun suponiendo aumentos en las partidas, los recortes se mantienen.
Este artículo demuestra por el absurdo la necesidad de refuerzos significativos adicionales al Presupuesto presentado, refuerzos que, de no ser incorporados a la ley, quedarán a criterio del Poder Ejecutivo, que decidirá su otorgamiento de forma totalmente discrecional. De aprobarse el proyecto tal como está, varios organismos deberán creer que tales refuerzos llegarán o, en su defecto, reventar.