Regla fiscal: nuevos insumos para la discusión

Dentro de la sección “Economía y empresas públicas” de la Ley de Urgente Consideración (LUC) hay siete artículos que refieren a la regla fiscal, entendida como un mecanismo orientado a limitar la discrecionalidad de los gobiernos en el manejo de las cuentas públicas.

Como fue analizado en un artículo anterior, si bien todas las reglas se inspiran en la misma idea −las políticas fiscales se desvían de lo que puede considerarse óptimo−, no existe un diseño único para ellas, y no todas incorporan mecanismos adecuados para su estricto cumplimiento. En ese sentido, las reglas se diferencian en múltiples dimensiones, como las variables sobre las que se definen, los mecanismos de gobernanza, los grados de flexibilidad, el nivel de complejidad y las cláusulas de salida que pueden definirse para relajar las condiciones ante eventos o situaciones concretas.¹

Dada la magnitud del shock negativo asociado a la pandemia, esta última dimensión resultó clave para permitir expansiones fiscales que contrarrestaran los efectos recesivos y regresivos de la crisis. Además, la crisis inducida por la covid-19 reimpulsó un debate más amplio sobre el diseño y la implementación de estos marcos normativos.

Como señala un estudio reciente, “Implementación de las reglas fiscales: problemas metodológicos en la estimación del PIB potencial. Un análisis para Uruguay”,² es posible identificar: (i) “reglas fiscales que fijan topes máximos para el nivel de gasto público o para algunos de sus componentes (en algunos casos se establecen límites para la expansión de los gastos); ii) reglas fiscales que fijan topes para el nivel de endeudamiento público; iii) reglas de resultado fiscal equilibrado; iv) reglas de resultado fiscal estructural o de resultado fiscal ajustado, que aplican correcciones de los ingresos y gastos públicos en función de la posición cíclica del PIB”.

Es sobre estas últimas donde está puesto el foco de esta nueva investigación, que fue realizada por Nicolas Köster, Facundo Lorenzo y Alejandro Vallcorba, y que constituye un insumo más para enriquecer la discusión en torno a este tema, aportando “evidencia acerca de cómo las estimaciones del PIB potencial pueden afectar las decisiones de política fiscal en el caso de la economía uruguaya”. En breve, el trabajo aborda los problemas de estimar el ciclo económico mediante filtros univariantes en circunstancias signadas por una contracción abrupta de la economía, como la que experimentamos en 2020.

Según los autores, el “funcionamiento en la práctica de las reglas fiscales que incorporan ajustes cíclicos presenta diversos problemas metodológicos”. En primer lugar, existen dificultades asociadas a la estimación del PIB potencial, que “desempeña un papel clave en la determinación del resultado fiscal estructural”.

El PIB potencial es un concepto teórico que refiere al nivel de producción máximo que un país puede alcanzar en función de su dotación de recursos (trabajo y capital) y de su tecnología, sin provocar desequilibrios (como pueden ser presiones inflacionarias). A partir de lo anterior se define otro concepto clave, que es el de brecha del producto, la diferencia entre el nivel observado del PIB y el nivel estimado del PIB potencial. “Cuando la brecha PIB es positiva, suele decirse que la economía se encuentra “sobrecalentada”, mientras que cuando es negativa, los factores productivos están siendo subutilizados”. En la fase baja del ciclo económico la actividad evoluciona por debajo de su potencial, y sucede lo contrario durante la fase alta del ciclo; la economía fluctúa en torno a esa tendencia de largo plazo dada por su potencial.

Estos conceptos constituyen el corazón de la regla fiscal propuesta, por lo que la “calidad de las estimaciones realizadas puede dar lugar a sesgos indeseados sobre la orientación de la política fiscal”. En concreto, los errores en la estimación del PIB potencial pueden derivar en una política fiscal procíclica, “en la medida que su estimación tiende a reducirse en la fase baja del ciclo y a aumentar en la fase alta”. En otras palabras, en la coyuntura actual existen sesgos procíclicos en la estimación del PIB potencial.

Además, como alerta el estudio, la implementación de los ajustes cíclicos pude resultar compleja, especialmente ante cambios abruptos de la trayectoria del PIB como los que atravesamos en los últimos veinte meses. En efecto, “existen diversos estudios en que se presenta evidencia sobre cómo en períodos de recesión las reglas fiscales estructurales que requieren la implementación de ajustes cíclicos pueden generar inconvenientes graves y, en la práctica, pueden jugar un papel desestabilizador del funcionamiento económico”.

En particular, las estimaciones realizadas por los tres autores para el resultado fiscal estructural con las tendencias estimadas a partir de la información de 2019 arrojan un déficit fiscal significativamente menor al que surge de los cálculos una vez conocidos los datos de PIB de 2020. Como esto es fundamental como sostén de las decisiones de política fiscal en el marco de una regla basada en el resultado estructural, “la evidencia aportada indica que la aplicación de este tipo de reglas puede distorsionar la toma de decisiones en circunstancias en que la economía requiere de la acción contracíclica de la política fiscal”.

De esta manera, la subestimación del impulso fiscal necesario para apuntalar la actividad emerge como una de las mayores limitantes de este tipo de reglas. En palabras de Vallcorba, “al no captar bien la posición cíclica de la economía, se subestima el impulso fiscal requerido, contribuyendo a consolidar una situación económica más recesiva. La sucesión de impulsos insuficientes haría perder capacidad estabilizadora a la política fiscal”.