Una mirada panorámica a los 15 años de gobiernos del Frente Amplio (FA) destaca, en comparación con períodos anteriores de nuestra historia, un conjunto de logros económicos y sociales muy significativos. No se trata sólo del período más largo e intenso de crecimiento económico de nuestra historia reciente, de la caída más pronunciada de la pobreza y del crecimiento del empleo, los salarios y la inversión. Se trata, de manera articulada, de un patrón de crecimiento diferente, que se acompaña de redistribución progresiva, baja de la pobreza y mejora generalizada de la situación social, de la mano de los salarios y la regulación laboral, impuestos y servicios públicos (gasto público social), y una importante revalorización real de la moneda nacional. Sin embargo, algunos aspectos no resueltos ponen grandes dudas sobre la sostenibilidad a largo plazo de los avances y señalan desafíos relevantes hacia el futuro.

La redistribución de los excedentes

Se configuró un nuevo conjunto de políticas y regulaciones públicas que acompañan el crecimiento más que generarlo, pero que intervienen fuertemente en la apropiación y distribución de los excedentes, canalizándolos a las grandes mayorías. A los trabajadores privados formales urbanos y rurales, por la vía de la política de salarios mínimos, la negociación colectiva obligatoria y tripartita, la defensa y promoción de la actividad sindical, y las medidas para la formalización y la seguridad laboral, entre otras. También, aunque en menor medida, hacia trabajadores informales, vía políticas sociales como las políticas de transferencias, apoyo a la alimentación, capacitación, etcétera. Y hacia los trabajadores públicos con sustanciales aumentos presupuestales hacia la salud, la educación y la seguridad. Por otra parte, por medio del mecanismo de indexación constitucional, estas políticas impactaron fuertemente en los jubilados y pensionistas a través del crecimiento constante de sus ingresos, y se vieron reforzadas por otras políticas que buscaron expresamente ampliar las posibilidades de acceso a estas prestaciones, con lo que se logró una cobertura casi universal de pasividades en adultos mayores. Estas mejoras distributivas son observables tanto en términos de distribución personal, a través de indicadores como el índice de Gini, como en términos funcionales, donde se observa el peso creciente de la masa salarial en el ingreso nacional.

Los flujos de recursos públicos a los servicios sociales prioritarios también reforzaron la redistribución y el patrón descrito, mejorando la calidad y especialmente la cobertura de los servicios de salud, educación, formación profesional y cuidados, a la vez que generaban nuevos empleos de alta capacitación en la prestación de esos servicios, que, como se verá a continuación, realimentaron el circuito de crecimiento y redistribución.

El empleo y la productividad

Ese proceso de redistribución progresiva de ingresos y servicios reforzó el proceso de crecimiento económico mediante una transformación cuantitativa y cualitativa de la demanda interna, asociada a la mejora de los niveles de vida de la población. Una demanda más dinámica y más sofisticada, junto a cambios culturales y sociales de largo plazo (crecimiento de la participación laboral femenina, mejora del nivel educativo, avance en la transición demográfica), generó un salto en la generación de empleo, fundamentalmente en servicios y actividades de variado nivel de sofisticación (construcción; comercio; restaurantes y hoteles; servicios sociales como educación y salud; informática y servicios a empresas, y transporte y comunicaciones), de forma que al final del período, y aún tras varios años de destrucción neta de empleos, hay casi 200.000 trabajadores más que en el punto más alto del ciclo anterior. A la vez, se reducía el peso relativo y absoluto de los sectores más tradicionales de empleo: actividades primarias, industria manufacturera y servicio doméstico disminuyeron de forma sostenida su participación, dando cuenta de una transformación relevante en la estructura de empleo. Una consecuencia de estos cambios es que el empleo depende cada vez más del mercado interno. Aproximadamente 75% de los empleos se asocia a sectores cuya actividad está volcada principalmente al mercado interno.

De la mano de importantes niveles de inversión productiva, que rompieron con una característica de largo plazo de la economía uruguaya asociada a bajísimos niveles de esta variable y se mantuvieron, al menos, ocho años por encima de 18% del PIB, también se observa un importante crecimiento de la productividad en toda la economía. Un componente importante del crecimiento de la inversión estuvo dado por la inversión extranjera, que llegó a triplicar sus valores históricos. Sin embargo, y a diferencia de lo que suele pensarse, aún en el momento de mayor incidencia de esta, más de 70% de la inversión fue de origen nacional.

El crecimiento de la productividad mencionada se observa tanto a través de la productividad aparente (valor agregado por hora trabajada), que presenta no sólo altos valores en comparación internacional sino aceleración progresiva, al menos hasta 2014, como también a través de medidas más sofisticadas, como la productividad total de factores, que señalan que casi la mitad del crecimiento en el período 2004-2014 se explica por este componente.

El crecimiento de la productividad se observa también con especial énfasis en algunas producciones agropecuarias, que dejan claramente atrás el estancamiento que caracterizó a este sector durante la mayor parte del siglo pasado. En particular el crecimiento de la productividad es especialmente intenso en las cadenas agroexportadoras competitivas, las que, a la vez que se desarrollan, reducen su generación de empleo. También se observan saltos de productividad en los servicios, cuyo crecimiento general es impulsado por las actividades más innovadoras, como las telecomunicaciones y la informática.

El contexto, la inserción internacional y la estructura productiva

Todo este proceso descrito fue posible en el marco de un contexto internacional especialmente favorable para Uruguay, con altos precios de los principales productos de exportación e importantes flujos de inversión extranjera directa. Sin embargo, una mirada detallada a la estructura productiva y a las características de la inserción internacional de nuestra economía no detecta evidencia clara en el sentido de una transformación estructural que realimentara el ciclo anteriormente descrito, mediante impulsos de crecimiento endógeno, que generara bases firmes para la continuidad del proceso y que ampliara los márgenes de autonomía económica respecto de los ciclos internacionales. Especialmente, es clara la dependencia respecto de los precios de los pocos productos de base primaria en los que el país asienta su inserción internacional.

Aunque importante, la única excepción en materia de transformación en la inserción internacional se encuentra en los servicios no tradicionales, que nuclean variadas actividades de sofisticación relativamente alta y peso creciente en la canasta de exportaciones del país. En materia de bienes, si bien se observan cambios en la canasta de exportaciones, esta sigue centrada en actividades fuertemente asociadas a la dotación de recursos naturales del país, con la histórica presencia de la carne, el surgimiento de los productos de la agricultura, la madera y la celulosa y cierto crecimiento de los lácteos; productos que en general, con la excepción de la carne, siguen mostrando escasa diferenciación y baja sofisticación.

Asimismo, se observa que la tradicional restricción externa que ha caracterizado a la mayoría de las economías de América Latina, entre ellas a Uruguay, sigue estando activa. Así, el crecimiento económico sostenido desemboca en déficits persistentes y relevantes de cuenta corriente, lo que pone en cuestión la sostenibilidad del crecimiento en el largo plazo y genera vulnerabilidad ante la reversión de los flujos financieros internacionales. Esto tiene sus raíces en profundas causas estructurales asociadas a la inserción externa de la economía uruguaya, a su papel como proveedor de commodities con escasa elaboración y a la consecuente composición sectorial de la estructura económica nacional, su baja intensidad tecnológica y su especialización en actividades que muestran baja elasticidad de ingreso de la demanda; es decir, cuya demanda no acompaña el crecimiento de los ingresos de las personas, que tiende a concentrarse progresivamente en bienes y servicios de mayor nivel tecnológico o cultural.

En este sentido también parece mantenerse una histórica disyuntiva en materia de exportaciones para Uruguay: una diversificación de mercados como la lograda en años recientes, que permite mayores márgenes de autonomía al no depender de los vaivenes de pocos mercados, tiende a concentrar productos, lo que opera en el sentido contrario. Es que, dado el desarrollo de sus fuerzas productivas, el país sólo presenta capacidad de competencia internacional en los productos en los que cuenta con ventajas comparativas, asociados a su dotación de recursos naturales. Por otra parte, la diversificación de productos de exportación sólo se logra en los mercados regionales, donde las diferencias productivas y tecnológicas son menores, con lo que concentra esas exportaciones en muy pocos países (esencialmente Brasil y Argentina). Esos países, además, presentan una larga historia de inestabilidad económica y política, con todos los riesgos que eso conlleva.

Por otra parte, el proceso observado en la industria manufacturera señala una continuidad de un proceso de largo plazo de especialización en el procesamiento de materias primas nacionales en el sentido de las ventajas comparativas estáticas. En particular, son tres las ramas que explican el crecimiento del sector: alimentos, celulosa y papel, y madera y productos de madera.

Es decir que se ha refugiado en actividades en las que las buenas condiciones de producción primaria le brindan una protección que la hace competitiva, perdiendo diversificación y empleo y no mostrando señales de generación de nuevas ventajas comparativas dinámicas, en línea con las características de la inserción internacional señaladas. Incluso, en varias de las ramas que se expanden, se observa una tendencia a la reversión del proceso de agregado de valor, ya que las exportaciones se concentran en eslabones cada vez más primarios. De esta manera, la industria manufacturera, lejos de ser un motor de desarrollo y diversificación productiva, ha actuado de forma reactiva, en una especie de reespecialización primario-dependiente. Las únicas excepciones relevantes en este sentido parecerían ser las ramas química y farmacéutica, que han logrado mantener su participación en el valor agregado industrial.

Los destellos de cambio y los desafíos para el futuro

A partir de estas constataciones resultaba esperable que, ante una reversión del ciclo de precios internacionales como la que vivimos al menos desde 2015, los cimientos del nuevo patrón de crecimiento empezaran a dar señales progresivas de agotamiento, expresándose en caída de exportaciones, desempleo creciente, déficit fiscal al alza y congelamiento de los avances distributivos. En todo caso, un elemento no menor a anotar, de raíces más políticas que económicas, es que en la nueva fase a la baja en el ciclo de precios relevantes para el país, en medio de una región literalmente “en llamas” por sus convulsiones económicas, políticas y sociales, la mayor parte de las conquistas sociales, si bien no continuaron profundizándose, tampoco retrocedieron mientras el FA gobernó, por lo que se evitó un ajuste que avanzara sobre los salarios y pasividades, los servicios públicos y las políticas sociales.

A la pasada se mencionó el principal destello de transformación estructural observado; los servicios no tradicionales. Estos servicios abarcan una gran variedad de actividades, algunas altamente sofisticadas y otras no tanto, pero que han mostrado un importante dinamismo exportador y de empleo, particularmente de alta capacitación. Actividades como informática, servicios profesionales y técnicos, servicios financieros, logística, servicios administrativos y de back office en general, cuya lógica de funcionamiento se asocia a las tendencias globales más recientes a la deslocalización de actividades. Impulsadas por los avances en las tecnologías de la información y las comunicaciones, se realizan desde aquí tareas que son parte de los procesos internos de empresas situadas en distintas regiones del mundo, principalmente Estados Unidos. Si bien las fuentes estadísticas más usuales no permiten apreciar adecuadamente estas actividades, pueden aproximarse a través de la rama “servicios prestados a empresas”, que, sin embargo, aparecen agregadas con otras actividades tradicionales de muy baja sofisticación. Pero analizando el nivel educativo de trabajadores y trabajadoras que se desempeñan en la rama, se puede observar una tendencia firme al crecimiento de las actividades más sofisticadas en un sector que, en su conjunto, da cuenta de aproximadamente 120.000 empleos. Es una cifra nada despreciable.

Con una perspectiva de futuro, surge la imperiosa necesidad de crear un nuevo pilar de desarrollo que complemente y sostenga el asociado a las políticas redistributivas y de crecimiento del mercado interno, y el centrado en el aprovechamiento y el desarrollo de las ventajas comparativas asociados a los recursos naturales. Este nuevo pilar estará asentado en una transformación de la inserción internacional del país, incrementando los márgenes de autonomía local frente a los ciclos internacionales, lo cual sólo puede lograrse con base en el desarrollo y la difusión amplia de la educación avanzada, la investigación científica y tecnológica y la innovación, que permitan el desarrollo de nuevas actividades productivas, cuya ventaja competitiva se ubique, fundamentalmente, en el conocimiento. Estas actividades podrán conformar nuevos eslabones en las tradicionales cadenas agroexportadoras, tanto “hacia adelante” ‒industrializando o agregando valor por otras vías a los productos nacionales‒ como “hacia atrás” ‒en el desarrollo de la genética, biotecnología y el diseño de tecnología asociada a esas actividades‒. Pero también será necesario el desarrollo de nuevos sectores, que densifiquen el entramado productivo nacional y diversifiquen las apuestas y los mercados.

Sólo así será posible lograr bienes y servicios altamente diferenciados, insertos en eslabones de las cadenas de suministros con alta capacidad de captación de excedentes y con acceso estable a condiciones favorables de demanda y precios que puedan sustentar procesos sostenidos de mejora de las condiciones de vida de las grandes mayorías.