“Estas discusiones tienen un alto costo político y están matizadas por la economía política de los procesos de reformas. Hay diferentes actores, con sus intereses y sus estrategias, está la vigencia de las promesas pasadas, lo que a veces hace difícil lograr un acuerdo”, expresó Ignacio Apella, economista especializado en seguridad social, tras una presentación sobre el sistema previsional uruguayo. Pensando en el proceso de reforma, que ya comenzó y que se transitará durante 2021, planteó algunas preguntas generales que pueden resultar más relevantes como guía que los debates paramétricos. Con esas respuestas, será más fácil decidir luego si subir la edad de retiro o modificar las tasas de reemplazo –porcentaje del sueldo base que cubre la jubilación–.

Al cierre de su exposición, y tras las advertencias mencionadas, aseguró que “la búsqueda del consenso social y político es un pilar base para encarar la reforma”, para lo que Uruguay dio “un gran primer paso” con la conformación de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS). Este ámbito, integrado por representantes técnicos de partidos políticos y sectores sociales, inició su trabajo en noviembre y semanas atrás presentó el primer informe sobre el diagnóstico del sistema.

Apella, de nacionalidad argentina y economista para Protección Social y Trabajo del Banco Mundial, realizó estos comentarios en el marco de una conferencia web organizada por la CESS –titulada “El diagnóstico de la previsión social uruguaya y posibles líneas de reforma”– en la que participaron varios expertos internacionales.

Comenzó subrayando que Uruguay es “uno de los países más generosos de la región” en términos del nivel de cobertura y las tasas de reemplazo que brinda a su población, lo que redunda en un gasto público en jubilaciones de 11 puntos del PIB. “Hay un trade off, si se quiere más cobertura y suficiencia, y eso implica más erogaciones del sistema de pensiones”, aseguró.

Pese a hacer una valoración positiva, advirtió algunas cuestiones a tener en cuenta dentro del diagnóstico de cada dimensión del sistema –cobertura, suficiencia y sostenibilidad financiera–. Si bien Uruguay tiene niveles de formalidad laboral “que lo destacan en la región”, esto no quiere decir “que todo el tiempo contribuya la misma gente a la seguridad social”, porque en promedio los trabajadores aportan 57% del total de años de trabajo, y esos baches de contribución tienen su impacto en el acceso a jubilaciones, algo que ya se ha demostrado en estudios recientes.

A su vez, indicó que con base en la Encuesta Continua de Hogares hay 25% de adultos mayores del primer quintil de ingresos –20% de hogares más pobres– que no reciben ninguna prestación, y 15% en el segundo quintil. Estas cifras mejoran si se toman los registros administrativos –muestran que más de 95% de los mayores de 65 años recibe un ingreso– y tienen además un “impacto teórico” sobre los niveles de pobreza, en combinación con una “elevada” relación entre “la jubilación media y el salario medio (tasa de reemplazo), de 67%” en promedio.

Respecto de los efectos en la pobreza de la cobertura del sistema, presentó cálculos teóricos que muestran lo que implicaría en esta dimensión la no existencia del régimen no contributivo de pensiones –que da un ingreso a quienes no alcanzaron los requisitos para una jubilación– o la eliminación de todo el modelo previsional. En este último caso, crecería 30% la pobreza. Esto “da una idea de lo importante que es el sistema de pensiones en Uruguay para contener” la situación económica de la población de mayor edad.

Estos buenos niveles de cobertura y suficiencia, apuntó Apella, “implican un nivel de gasto y recursos contributivos” que hacen que cuando “se mire el resultado puro [del régimen previsional], sea deficitario”. Ese rojo “no es un problema per se y hay que relativizarlo, depende de la preferencia de política pública” del país o, en otras palabras, de “cuántos puntos del PIB esté dispuesta a destinar la sociedad al sistema de pensiones, independientemente de la fuente de ingresos”.

El economista aclaró que no es correcto plantear la discusión del gasto público en pensiones en función de la sustentabilidad actuarial –a nivel del sistema es equiparar los ingresos contributivos al gasto y a nivel individual, igualar la jubilación a lo aportado–. “Eso es acorde para un mercado de seguros de autos, porque lo que cobro me debe servir para pagar el potencial gasto multiplicado por el riesgo de ocurrencia de un siniestro. En la seguridad social es más adecuado hablar de la sustentabilidad económica del sistema”, que tiene relación con la decisión social y política de cuánto destinar a las jubilaciones, indicó.

Siguiendo este razonamiento, otra pregunta clave que surgió de cara a la reforma refiere al objetivo. Dado que “el envejecimiento poblacional llevará, si no se cambian las condiciones, a un mayor nivel de gasto, la cuestión hacia adelante es si el objetivo pasa por mantener el mismo nivel de gasto, evitar que se dispare o hacer que se reduzca. En cualquier caso, esto implica menos generosidad [tasa de reemplazo], menos cobertura o ambas”.

Este panorama debe llevar, según el experto del Banco Mundial, a “pensar en la reforma, más allá de la discusión de los parámetros” –como la edad de retiro o la tasa de reemplazo–, de una “manera integral” y con foco en la “sustentabilidad económica” antes mencionada.

Alternativas a considerar para los aspectos a reformar

Apella repasó algunas “opciones” de cambios al sistema que están sobre la mesa de discusión y señaló posibles alternativas o aspectos a considerar. Sobre la edad de retiro, hoy en 60 años y con un mínimo de 30 años de aporte para acceder a una jubilación, dijo que “el aumento es deseable” por sus impactos –en términos fiscales y para “extender el pequeño bono demográfico que tiene Uruguay en busca de mayor crecimiento económico”– pero, de elevarse el límite legal, no habrá “mucho efecto en la sostenibilidad financiera, porque ya hubo un retraso efectivo del retiro”. Esto es así en tanto la edad de retiro promedio de los uruguayos se ubica entre 62 y 63 años.

Ante esto, mencionó una opción “a tener en cuenta a la hora de la discusión de la política pública”: asociar la edad de retiro a la esperanza de vida. A modo de ejemplo, si en Uruguay cada diez años hay uno de sobrevida, relacionar ambas variables permitiría “contener el gasto y dar previsibilidad al trabajador”.

Asimismo, mirando la realidad local indicó que “valdría la pena” estudiar la generación de una “alternativa más equitativa” para el régimen no contributivo, porque hoy trata de forma igualitaria “a personas que cotizaron 23 años [y no pudieron alcanzar una jubilación] que a quienes no lo hicieron” en ningún período de su vida laboral. La propuesta es “un esquema de pago proporcional según los años de cotización” que sea “más equitativo”. Esto se vincula con la propuesta anterior de la edad de retiro, porque traería “incentivos naturales a posponer” el momento de finalización de la vida laboral activa.

A su vez, Apella planteó –en línea con algo incorporado en la evaluación de la CESS– que hoy en el sistema “hay heterogeneidad en las reglas de juego” para jubilarse, no sólo entre distintos subsistemas –por ejemplo, el régimen general y las cajas paraestatales– sino también a la interna del Banco de Previsión Social: “Vale la pena avanzar en estrategias orientadas a armonizar las contribuciones y la definición de beneficios”, enfatizó.

Indicó que para definir quiénes tienen “un riesgo laboral distinto al resto”, y que por tanto deben ser atendidos de algún modo, conviene considerar “el trabajo y no la ocupación” o el sector donde se desempeña. Un ejemplo actual sería el de un médico que cumple la misma tarea en una mutualista privada que en el Hospital Militar, y sin embargo tiene distintas reglas de jubilación en un lado y en otro. Lo planteado por Apella es atender la particularidad de los trabajos en lugar de generalizar condiciones para un sector.

En esa misma línea, subrayó que “más que pensar en retiros tempranos con beneficios altos [como ocurre en el caso de los militares], se requiere apoyos que permitan la transición hacia el mercado laboral. Para ese trabajador con habilidades súper específicas uno podría pensar en un acompañamiento que le permitiera mantener el ingreso por un período determinado y al mismo tiempo capacitarse para ingresar al mercado en otro tipo de ocupación”.

Por último, en referencia al régimen de AFAP, el experto indicó que internacionalmente estos mercados “han sido pensados como súper competitivos, y que con eso iban a generar rendimientos altos y bajas comisiones, pero nada de eso pasó en el mundo”. La explicación detrás de lo ocurrido es que “tienen muchas fallas de mercado, como las economías de escala, las asimetrías de información –entre los trabajadores y las firmas, pero también entre el Estado y las AFAP–, el efecto manada en la rentabilidad”, entre otros.

Entonces, “identificar cuáles son las fallas de mercado” es clave para “definir qué tipo de política de intervención se debe aplicar” al régimen de AFAP. En el caso de Uruguay, dijo que se podrían estudiar los efectos de la normativa que fija la rentabilidad mínima en función de la rentabilidad del mercado, porque esto lleva a que las AFAP a la hora de invertir “miren qué hacen sus competidoras”, para no alejarse del promedio –lo que podría atentar contra mayores niveles de ganancia para el afiliado–.