Financiación alternativa de la obra pública: entre contratos PPP y Cremas

Que la inversión en infraestructura es uno de los pilares necesarios para el desarrollo de un país en el mediano y largo plazo es una frase repetida porque genera consenso, pero el debate se abre a la hora de su materialización. Las restricciones económicas no dejan al sector público sin opciones para concretar inversiones, ya que desde hace varias décadas en el mundo se han desarrollado esquemas de financiamiento con participación del capital privado, que asume riesgos en busca de rentabilidad, en un delicado equilibrio que busca alianzas que sirvan a ambas partes.

Este tipo de esquemas de asociación o participación público-privada –denominadas APP o PPP, dependiendo el país o región– comenzó su desarrollo en Uruguay hace una década, con la aprobación en julio de 2011 de la ley de PPP. Al momento se activaron 12 proyectos por más de 1.700 millones de dólares, todos en los dos últimos gobiernos. Entre ellos, una cárcel que ya está operando (PPP de Punta de Rieles), cuatro paquetes de obras en ruta que están en construcción, dos de infraestructura educativa y el ferrocarril central, además de otras cuatro PPP que están en la etapa de adjudicación al inversor privado.

¿Cuál es la lógica detrás de estos esquemas? La directora de consultoría de KPMG, Magdalena Perutti, así lo explicó: “El sector privado toma financiamiento y aporta dinero para pagar la obra, una vez que la obra está terminada comienza a cobrar del Estado si cumple con requisitos de calidad, y con ese dinero paga los gastos de mantenimiento, repaga el préstamo y el excedente lo retribuye a los accionistas”.

Desde la óptica del Estado, la economista Magdalena Viera, responsable de la Unidad PPP de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) entre 2017 y 2021, detalló que “no es el esquema de financiación lo clave, sino el esquema de contratación. Se valoran los sobrecostos y los sobreplazos que tienen las obras públicas tradicionales, la distribución de riesgos de los proyectos, y se establece” si es conveniente el método alternativo de financiación “por la valoración del riesgo, que en definitiva es un costo adicional” en la obra y puede “transferirse en buena parte al sector privado”.

En la obra pública tradicional el Estado se encarga de hacer el diseño y la planificación, luego llama a licitación y selecciona a un privado, al que le paga por los avances logrados. “En la medida en que el proyecto ejecutivo [hecho por el sector público] tenga algún defecto, el contratista privado lo carga a los costos”, y esto empieza a acrecentar “los sobrecostos”, además de que la constructora “no tiene incentivos” en términos de calidad de la obra porque cuando la entregó quedó deslindada de responsabilidades, señaló Viera. “Los incentivos se pueden alinear mejor cuando comprometés al privado con el mantenimiento de la obra dentro del mismo contrato”, añadió.

Esta modalidad en Uruguay ya se había implementado desde antes de la ley de PPP por parte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), con contratos que preveían la rehabilitación de una ruta y su posterior mantenimiento. La mayor complejidad de las PPP o los nuevos contratos Crema –un esquema que promueven las actuales autoridades– es que incluyen financiamiento por parte del capital privado, que recibirá desembolsos distribuidos en el tiempo, “desde que la obra está finalizada hasta el cierre de los contratos, 20 o 25 años dependiendo del proyecto [en caso de las PPP]”, expresó Perutti.

Del lado público, la postergación de pagos y el esquema financiero desarrollado permiten a los gobiernos eludir las restricciones actuales de los presupuestos y comprometer pagos a futuro, cuando la ruta, la cárcel o la escuela construida ya está siendo utilizada y amortizada. “Son pagos a disponibilidad. Pueden verse como un contrato a 20 años por un servicio de un determinado nivel de calidad”, consignó Viera. Si la obra, por ejemplo, lleva dos años, el Estado comenzará a pagar desde el año tres cuotas de cierta periodicidad, que estarán condicionadas al nivel del servicio.

Plazos, financiación y venta

Los tiempos asociados a la burocracia estatal por los estudios y las aprobaciones que exige este sistema han sido foco habitual de crítica por parte del sector político, unificando discursos entre gobierno y oposición en cada período. Aunque, como en cualquier sociedad, también hay demoras adjudicables a la contraparte, ya que el sector privado en Uruguay no tenía experiencia en estos andamiajes financieros.

“El atraso en los plazos es multicausal y las responsabilidades compartidas: en algunos casos son dificultades en la toma de decisiones y la coordinación interinstitucional del sector público; en otros casos, largos procesos de discusión contractual entre los financiadores y los promotores del proyecto”, evaluó la especialista de KPMG.

Más allá de esto, el primer grupo que invirtió en una PPP en Uruguay, la constructora Teyma, hace una buena evaluación: “Desde el exterior recibimos comentarios positivos sobre los plazos logrados para concretar la puesta en marcha; fue la primera PPP e implicó acordar el primer contrato de este tipo, la primera estructura financiera diseñada con una emisión de bonos en UI [unidades indexadas] y la primera gestión de un centro penitenciario en Uruguay”, dijo a la diaria el gerente general de Teyma, Luis Gallo.

La obra de la cárcel, que inició en 2015 y se inauguró oficialmente cuatro años después –desde 2018 ya había partes operativas–, resulta novedosa porque el privado tomó “más tareas y riesgos de lo normal para nuestro país”, ya que Teyma además del mantenimiento se encarga de brindar servicios, como la limpieza y la alimentación de funcionarios y privados de libertad. El Estado mantiene la gestión del centro penitenciario y sus directivas, al igual que ocurre en el caso de los centros educativos que se proyectan por PPP –23 escuelas, 44 jardines de infantes, 15 centros CAIF, más polos tecnológicos y polideportivos–.

“Lidiamos con varias resistencias, pero fue ganando la realidad que muestra que la presencia de un inversor y gestor privado colabora para crear contrapesos adecuados para una mejor gestión de activos”, sostuvo Gallo de Teyma.

Mientras que Perutti, de KPMG, indicó que “hay una relación riesgo-rentabilidad que debe cumplirse” en cada proyecto, y cuanto “más riesgoso para el privado”, más costoso será para el Estado “en comparación con una contratación de obra pública”, por la transferencia de riesgos. “En contrapartida, el Estado se beneficiará de la eficiencia y la mejor tecnología del sector privado, así como garantizará la entrega en tiempo y forma del proyecto, la calidad de la obra y el servicio durante los años de contrato, además de poder distribuir los pagos en los plazos de uso de la obra”, agregó.

Todos esos puntos, que definen el equilibrio de riesgos entre las partes, son establecidos en los contratos, que requieren un trabajo fino de parte del Estado en primer lugar previo a la licitación, y luego los condicionantes incluidos influyen directamente en las posibilidades de captar inversión por parte del privado que realizará la obra. “El cierre contractual y financiero de estos proyectos de tan largo plazo es naturalmente complejo”, dijo Perutti sobre las PPP.

Viera, exresponsable de la Unidad PPP en la OPP, aclaró algunos aspectos de este andamiaje: el adjudicatario de la obra “es una sociedad o consorcio específico”, creado con ese fin, y, si bien detrás hay una o más empresas con experiencia, esto permite encapsular la obra como proyect finance y que “el riesgo sea el del proyecto y no el de la empresa”; eso da más independencia para que el constructor salga a buscar financiación, al emitir títulos de deuda que tienen como garantía un contrato con el Estado, pero además la normativa local le exige aportar una parte del capital propio para solventar la obra.

Básicamente, en un escenario ideal se procura que a ninguna de las partes le sirva que el proyecto fracase: el constructor si no lo hace bien no cobrará, y de eso que recibe debe pagar a sus financistas, que depositan su confianza en función de la reputación del país.

Gallo, de Teyma, consideró que “es un esquema en que ambas partes ganan, ya que cada uno asume de forma más eficiente el riesgo que le compete”, sumado a que “la participación de actores privados permite diseñar estructuras de capital y deuda para financiar el proyecto, que tiene un retorno seguro gracias al grado inversor que tiene Uruguay”. Desde la contabilidad pública, “la obra será financiada por las distintas generaciones que hacen uso de ella y no una sola”, apuntó Perutti.

Lo mencionado del “riesgo proyecto” habilita operaciones como la que concretó Teyma, que en octubre de 2020 cerró la venta de la cárcel de Punta de Rieles a un fondo internacional integrado por bancos de inversión, que se formó para invertir en proyectos de infraestructura en América Latina.

El traspaso, subrayó Gallo, se realizó “cumpliendo estrictamente todos los requisitos originales del pliego de licitación y contrato de PPP”, y Teyma continúa ligada, ya que mantuvo 100% de la prestación de servicios dentro de la cárcel a través de una firma subsidiaria y de momento continúa siendo responsable de la gestión “por encargo del nuevo propietario”. Viera evaluó que dentro del esquema de PPP “está previsto” que sucedan transferencias de este tipo y “es bueno”, porque demuestra la solidez de la estructura montada.

Los nuevos Crema

Al asumir, en marzo de 2020, al frente del MTOP, Luis Alberto Heber dejó claro sus diferencias con las PPP heredadas y dijo que se impulsaría un nuevo mecanismo de financiación con contratos a menor plazo, en busca de eliminar burocracias. En enero de este año el gobierno emitió tres resoluciones en que habilita tres contratos Crema que surgen de iniciativas privadas, esto son planes de obra presentados por empresas constructoras para determinadas rutas o infraestructura, que el gobierno evalúa y si da la aprobación en la licitación quienes idearon el proyecto tienen ventaja.

Aunque los planes iniciales eran efectuar la licitación del proyecto de doble vía en la ruta 5, que utilizará la nueva planta de UPM a mitad de año, esto aún sigue “en estudio”, señaló a la diaria el director de Vialidad del MTOP Ernesto Ciganda.

Más allá de esto, el jerarca defendió la “conveniencia” de los contratos Crema, que establecen que la empresa adjudicataria de la obra cobrará en virtud de los certificados de avance de obra que vaya consiguiendo, con los que a su vez conseguirá financiación. Al finalizar el trabajo, que se estima en dos años, el privado cobra 70% de la inversión y el resto se divide en diez años, en los cuales debe hacerse cargo del mantenimiento. “Esa deuda a los dos años pasa a ser del Estado, y eso hace que el costo financiero sea más bajo que las PPP”, evaluó Ciganda.

Para Viera, que sean contratos más cortos y con 70% del pago asegurado para el privado hace que sea más difícil estructurarlos como proyect finance. “Ya no tenés un esquema de riesgo del proyecto sino de riesgo corporativo, de la empresa” que realizará la obra, lo que puede dificultar el interés de inversores, indicó.

Perutti, en tanto, evaluó que hay ventajas para el sector privado con esta modalidad, como que “se reduce el plazo de la contratación, generando menor incertidumbre respecto de inversiones de mantenimiento mayor”, pero en contrapartida se “requiere mayor aporte de capital” para “alcanzar un cierre financiero rápido” que permita comenzar la obra y empezar a “percibir los certificados irrevocables” de pago por parte del Estado.