Mi bisabuela en nuestra historia económica: pasado, presente y futuro

Una charla, un intercambio e incluso compartir una anécdota nos puede trasladar a diferentes momentos históricos de nuestro país. Eso fue lo que sucedió hace algunos días en Shangrilá, cuando en un almuerzo familiar, a raíz del tema de la fuerte participación de la caja militar en el presupuesto público, se mencionó que mi bisabuela, hace más de un siglo, percibió una pensión graciable de la Revolución de 1904.

En Uruguay, a diferencia de otras regiones, el Estado se ha hecho presente en diferentes dimensiones de la realidad social, estableciendo reglas, normas, valores, marcos impositivos, sistemas de pensiones, bienes públicos (educación, salud, infraestructura), transferencias sociales e incluso generando empleo. Evidentemente existen miradas diferentes sobre la actividad del Estado; hay quienes entienden este fenómeno como distorsivo en la estructura de incentivos y preferencias de una sociedad, quienes lo entienden como el resultado de un proceso de dominación de clase, y por último, quienes lo entienden como una relación bidireccional entre capacidades estatales, desempeño económico y bienestar social.¹

Independientemente de la postura que asumamos, la intervención estatal es un proceso histórico, social y acumulativo de adquisición de propiedades y mecanismos de intervención en un contexto determinado.

Las raíces históricas de la intervención pública y el inicio del proceso de conformación estatal en Uruguay se sitúa a principios del siglo XIX con las invasiones británicas². A pesar de eso, para ubicar los antecedentes o raíces históricas de la pensión que recibió mi bisabuela en 1904, debemos situarnos en la culminación de la Guerra Grande, a mediados del siglo XIX.

En la segunda mitad del siglo XIX se estableció un conjunto de áreas de intervención que fueron los cimientos de algunas de las políticas más emblemáticas del siglo XX³. A continuación se presentan algunas características de la intervención estatal entre el final de la Guerra Grande en 1853 y los años posteriores a la crisis financiera de 1890. Este período nos permite comprender e ilustrar la conformación histórica de las capacidades estatales en Uruguay.

Comercio, guerra y pasividades: ingresos y gasto público en Uruguay (1853-1893)

Partamos de dos preguntas: i) ¿Cuál fue el origen de los ingresos tributarios del Estado en la segunda mitad del siglo XIX? y ii) ¿Qué áreas de intervención priorizó el Estado durante este período?

El vínculo entre Estado y desempeño económico está intermediado por la conformación de capacidades estatales. Estas últimas refieren a la habilidad del Estado de trazar objetivos y materializarlos en diferentes sitios de su territorio.⁴ Como plantean diferentes investigaciones, la capacidad estatal se divide en diferentes áreas⁵ que pueden ser: i) fiscalidad mediante la obtención de recursos (impuestos o deuda pública); ii) legalidad con la extensión de leyes y reglas en todo el territorio (centralidad e imposición del orden); iii) provisión de bienes públicos mediante políticas públicas y un esquema burocrático (educación, salud, infraestructura, justicia, seguridad, etcétera).

En el caso de Uruguay, la fiscalidad se relacionó estrechamente con la dinámica comercial. La mayor proporción de los ingresos tributarios en este período provino de impuestos a los productos importados, cercanos al 70% de la recaudación tributaria del Estado⁶. El comercio exterior fue la principal fuente de abastecimiento fiscal, conformando un elemento distintivo de la capacidad fiscal, con participación destacada de impuestos indirectos por sobre los directos, con el gravámen a los productos importados como el más destacado. Como observamos en la Tabla 1, en promedio los ingresos tributarios fueron inferiores al gasto público en diferentes subperíodos. De esta forma, los ejercicios económicos fueron sistemáticamente deficitarios, fomentando de manera directa otras fuentes de financiamiento, como el endeudamiento interno y externo.

Si observamos el gasto público, tres elementos concentraron el 75% de los recursos: i) los salarios, con 35%; ii) las obligaciones nacionales (pago de deuda y contratos con privados) con 28%; iii) las pasividades militares, con 12% del gasto público. Este es uno de los orígenes o antecedentes de la pensión que percibió mi bisabuela y, posiblemente, de muchas bisabuelas de Uruguay. Por otro lado, vale destacar que el 25% restante se concentró en otros rubros como pago de alquileres, alimentación y dietas, vestimenta, armamento, útiles escolares, entre muchas otras categorías (véase Tabla 2).

Otro aspecto interesante está en la composición de las pasividades y de la masa salarial pública. Es decir, ¿en qué actividades se concentraron los salarios? Y, por otro lado, ¿de qué tipo de pasividades estamos hablando en este contexto histórico? Una forma de abordar estas preguntas es analizar el gasto público según las actividades que el Estado llevó a cabo. Destaquemos cuatro: i) administración, que incluye la presidencia, el cuerpo legislativo y estructuras ministeriales no militares; ii) coerción, conformación de líneas del ejército y guardias civiles en Montevideo y el resto de los departamentos; iii) “gasto” económico, unidades vinculadas a la infraestructura y en principal conexiones acuáticas (recordemos la importancia del comercio exterior en la época) y iv) “gasto” social, relacionado a la educación pública, la administración del correo, plazas, etcétera.

La Tabla 3 refleja que en materia salarial la participación de la coerción fue un aspecto central, con valores del 57% de la masa salarial pública. Las guerras, externa (Guerra de la Triple Alianza, 1865-1870) e interna (Revolución de las Lanzas, 1870-1872)⁷, fueron episodios relevantes en la conformación de regimientos, caballerías y artillerías que concentraron la mayor proporción de los salarios públicos de la época, con el período entre 1870 y 1875 como el de mayor participación.

Además de las guerras, en el gasto público encontramos los costos económicos y sociales que asumió el Estado en períodos de paz y estabilidad. Se generaron listas de pasivos militares, viudas, menores de combatientes (incluida más adelante mi bisabuela) y héroes de guerra en tiempos de paz, que tuvieron una importante participación en los recursos públicos, con valores equivalentes al 12% (un tercio del valor de los salarios públicos). Como ilustra el Gráfico 1, la participación de las pensiones militares fue ampliamente superior a la de las civiles, con valores próximos a las 4000 pensiones en la década de 1880 (1887 y 1888).

Tres elementos marcaron el rumbo de las finanzas públicas en Uruguay durante la segunda mitad del siglo XIX: el comercio exterior (por su participación en los ingresos tributarios); en el caso de los egresos, la guerra (que marcó el ritmo de las finanzas públicas en el ámbito salarial con la composición del ejército y las guardias civiles); y en cuanto a transferencias, la participación de las pensiones militares en el presupuesto público.

I. La tríada de la intervención desde 1880: maestras, guardias civiles y soldados

Una de las actividades estatales que más cambios registró fue la social. En este campo, la reforma educativa impulsada por los hermanos Varela (primero José Pedro y luego Jacobo) en la década de 1870 significó un antes y un después en el gasto público del Uruguay. La participación porcentual de las actividades sociales entre 1870 y 1875 se ubicó en el entorno de 7% y, luego, con la reforma educativa de 1877, este porcentaje se duplicó, alcanzando valores cercanos a 16% de la masa salarial (ver Tabla 3). Las maestras, conjuntamente con soldados y guardias, conformaron una tríada presente en todos los departamentos del país. De manera conjunta, representaron más de 60% de los empleados públicos entre 1880 y 1893 (véase Gráfico 2).

De manera agregada, estas ocupaciones representaron valores próximos a 40% de la masa salarial. Si observamos el Gráfico 3, podemos señalar que existieron participaciones diferenciadas de acuerdo a la actividad y ocupación de los empleados. Los primeros fueron los guardias civiles (20%), seguidos por los soldados (10%), y finalmente las maestras (10%). Expresado de otra forma, si bien la incorporación de las maestras significó un cambio relevante en la composición del empleo público en materia salarial, en la torta de los salarios públicos la tajada más pronunciada perteneció a ocupaciones estrechamente vinculadas con actividades coercitivas del Estado.

Otro aspecto interesante a destacar es la distribución territorial de las maestras y los guardias civiles para 1890, teniendo en cuenta que los soldados conforman empleados móviles en el territorio, que hacen compleja la atribución a un departamento en específico. Como se observa en el Gráfico 4, Montevideo fue el territorio que mayor número de maestras (89) y guardias civiles (1249) presentó en 1890, escoltado por los departamentos de Canelones (con 58 maestras y 163 guardias civiles), Colonia (25, 177), Salto (27, 163), Cerro Largo (38, 148) y San José (22, 164).

Ahora bien, al observar los anteriores datos en términos relativos, como el número de maestras cada 1.000 guardias civiles, se identifican cuatro escenarios en el territorio uruguayo: i) departamentos con valores superiores a las 210 maestras cada 1.000 guardias civiles (Canelones con 356 y Cerro Largo con 257); ii) departamentos con entre 150 y 210 maestras por cada 1.000 guardias civiles (Treinta y Tres, 206; Soriano, 202; Salto, 166; Maldonado, 164; Artigas, 152, y Tacuarembó, 150); iii) departamentos con menos de 150 maestras cada 1000 guardias civiles (Durazno, 148; Paysandú, 142; Colonia, 141; Florida, 140; Rivera, 139; San José, 134; Rocha, 132, y Minas, 117); y iv) departamentos con menos de 100 maestras cada 1000 guardias civiles (Río Negro, 90; Flores, 74, y Montevideo, 71)⁸. De este modo, se observa que existieron disparidades departamentales con presencia diferencial del Estado en su territorio. Muchos departamentos eran casi patrimonio exclusivo de los guardias civiles, otros tuvieron mayor presencia relativa de la educación a través de las maestras.

II. A modo de cierre

La historia económica como disciplina nos invita continuamente a reflexionar y extraer aprendizajes sobre procesos históricos. La anécdota de mi bisabuela surge a partir de opiniones sobre el presente, específicamente sobre la participación de la caja militar en el actual presupuesto público y, además, sobre la tan aclamada comparación entre los recursos destinados a la educación y los recursos orientadas a las actividades coercitivas. En Uruguay es extremadamente complejo destacar características de modelos históricos de desarrollo sin hacer referencia a la figura del Estado. Ya sea por ausencia o por “abundancia” de presencia, el aparato estatal está presente implícita o explícitamente al hablar de economía, bienestar, historia y desarrollo. Ahora bien, la historia económica contribuye a la comprensión del presente a partir del estudio del pasado, y este es uno de los puntos que intentó abordar el documento.

Uno de los grandes debates actuales es sobre el rol del Estado en diferentes dimensiones de la realidad social. No solo en términos de lo que debe hacer sino también por lo que puede hacer el Estado con las herramientas que posee. La discusión no es otra cosa que un debate sobre las capacidades estatales, ya sea fiscales, legales, burocráticas y/o políticas. En este sentido, la caja militar y la educación primaria pública son aspectos recurrentes en el debate y, especialmente, sobre el rol que debería asumir el Estado en ambos frentes. Como se destacó, estos fenómenos presentan raíces históricas muy profundas y, asimismo, obedecen a contextos históricos específicos. Hoy en día, el contexto histórico es otro, hay nuevos actores y reivindicaciones, sin embargo, parecería que hay lógicas que aún siguen vivas bajo circunstancias que son notoriamente diferentes.

Camilo Martínez Rodríguez es investigador y docente del Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Udelar. Esta nota está basada en la tesis de Maestría en Historia Económica, Universidad de la República. Martínez Rodríguez, C. (2019), “La construcción del Estado Oriental del Uruguay (c. 1853-1893): otra mirada con foco en la evolución histórica de sus funciones”.