Análisis | El acuerdo del gobierno con la firma belga Katoen Natie (KN), que otorga a su empresa Terminal Cuenca del Plata (TCP) la preferencia en la operativa de contenedores del Puerto de Montevideo por 60 años (hasta 2081), implica en la práctica la constitución de un monopolio privado sin control ni regulación. Ello generará consecuencias económicas muy negativas, atentará contra la competitividad del país, contra el empleo y contra el bolsillo de todos los uruguayos.

Desde el punto de vista económico, ya nadie discute seriamente que el acuerdo crea un monopolio y que anula toda posibilidad de implementar la regulación mínima imprescindible para controlarlo. En eso coinciden incluso las pocas voces que dicen que el acuerdo podría estar justificado por lograr posibles ganancias de eficiencia. Esas mismas voces alertan que, para que haya algún beneficio para la economía uruguaya, hace falta una regulación que proteja del abuso de posición dominante y que asegure la efectiva rebaja de tarifas a exportadores e importadores. Esto lo confirma la ciencia económica y la evidencia: a los monopolios (y más aún a los privados) hay que regularlos para limitar su poder de mercado. Sin embargo, esto ya no será posible. El acuerdo ata de manos al Estado y le impide ejercer su potestad regulatoria.

Hasta ahí las coincidencias en el análisis económico del acuerdo: se crea un monopolio y sería imprescindible regularlo. La discrepancia se ha centrado exclusivamente en si la creación del monopolio permitiría o no una mejora de eficiencia en el puerto.1

Si bien sostenemos que el acuerdo no generará mejoras de eficiencia, aún en el hipotético caso de que esas mejoras de eficiencia existieran, el acuerdo firmado anula toda posibilidad de contar con una regulación efectiva para controlar a KN y asegurar que esas eventuales mejoras se trasladen a los usuarios de los servicios portuarios.2 En consecuencia, el acuerdo es pésimo para la economía del Uruguay y su gente.3 Afirmar lo contrario no tiene fundamento válido y sólo se podría sostener obviando la realidad contenida en el acuerdo.

El acuerdo es ilegal: el gobierno fue negligente y poco transparente

La principal razón esgrimida por el gobierno para firmar el acuerdo ha sido evitar una amenaza de juicio millonario, de muy débiles fundamentos y por montos descabellados, que no guardan relación alguna con las cifras del negocio. Su otro argumento ha sido una inversión millonaria en infraestructura que el puerto no necesita y que sólo beneficiará a la propia KN.

A pesar de que ya en 2008 la justicia uruguaya rechazó una demanda de KN cuando, por los mismos motivos, le hizo un reclamo al Estado, el gobierno se entregó sin dar pelea ante una amenaza de juicio que ni siquiera se concretó. No sólo no se defendió, sino que, insólitamente y a contrapelo de lo que se estila en cualquier acuerdo judicial o extrajudicial, admitió explícitamente todas las acusaciones. Le dio la razón a la empresa belga, llevándose puesto todo el marco legal vigente en la materia: la Ley de Puertos, la Ley de Creación de la TCP y la Ley de Defensa de la Competencia.4 No se sabe quién negoció por el gobierno, pero está claro que quien lo hizo no se preocupó por defender los intereses de Uruguay.

Luego de cambiar su relato en sucesivas comparecencias al Parlamento, el ministro Heber reconoció que el gobierno decidió acordar con KN sin contar con informes jurídicos ni económicos que respalden su decisión. Tomó la decisión de no dar pelea y entregó el monopolio del puerto por 60 años sin ningún tipo de asesoramiento. Ni siquiera para salvar las apariencias.

El gobierno no consiguió ninguna opinión jurídica calificada que lo respalde. No hay informes de abogados expertos, ni de los servicios jurídicos de la Administración Nacional de Puertos (ANP), del MTOP o de Presidencia. Nada. Sólo la opinión favorable de los abogados de la propia KN y un informe de nueve carillas en hojas A4, sin fecha ni firma, elaborado por el prosecretario de Presidencia, que el ministro Heber distribuyó en el Senado.

En cambio, reconocidos expertos se han pronunciado en contra del acuerdo, denunciando múltiples ilegalidades y advirtiendo sobre sus gravísimas consecuencias, como el ex presidente del Puerto Dr. González Lapeyre y el Dr. Correa Fleitas, ambos vinculados al Partido Colorado, y la Dra. Etchebarne, que tampoco es de filiación frenteamplista. También dirigentes de la oposición y del propio gobierno manifestaron preocupación y desconfianza.

El diputado colorado Dr. Ope Pasquet, por ejemplo, reconoció elegantemente la ilegalidad, diciendo que hay un “desajuste entre el acuerdo y la normativa existente”, agregando que “el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Colorado [...] ha llegado a la conclusión que considera necesario que se dicte una ley [...] para que el marco jurídico sea el adecuado”.5 O sea, aprobar una ley parche que, intentando convalidar lo actuado, sólo confirma la ilegalidad cometida.

No habrá mejora de eficiencia: la nueva inversión aumentará los costos fijos, no es necesaria y sólo beneficiará a la empresa

No sólo no existen informes jurídicos, sino que el gobierno tampoco tiene informes sobre las consecuencias económicas de haber concedido el monopolio. No tiene estudios acerca de cuánto aumentó el valor de la empresa belga tras haberle entregado el control absoluto del movimiento de contenedores en el puerto por 60 años, protegiéndola de toda competencia, actual o futura, pública o privada. O, dicho en lenguaje más técnico, el gobierno no sabe cuánto aumentó el valor de la empresa gracias a las rentas monopólicas que el acuerdo le asegura. Y si lo sabe, no lo ha informado, tal vez porque se trate de una cifra impresentable.

El gobierno tampoco tiene informes económicos que demuestren que el monopolio concedido traerá mejoras de eficiencia en los servicios portuarios, a pesar de haberlo presentado como uno de los argumentos centrales. El único estudio al respecto es el que la propia KN encargó a la firma CPA Ferrere,6 cuyas conclusiones el ministro Heber ha repetido como único fundamento económico.

El argumento teórico se basa en lo que se conoce como economías de escala. Cuando existen economías de escala, la presencia de una única firma puede producir resultados más eficientes que los que se obtendrían si existiera más de una empresa compitiendo. Esto se debe a que, bajo ciertas condiciones, concentrar toda la actividad en una única empresa ahorra recursos, evitando incurrir en la duplicación de costos fijos o logrando un mejor rendimiento de los insumos y factores de producción, reduciendo así los costos por unidad producida.

En ese sentido, el trabajo de CPA Ferrere concluye que el monopolio creado por el acuerdo podría generar ganancias de eficiencia derivadas de una reducción de los costos fijos medios, en la medida en que asume que “los costos variables unitarios no se modificarían (lo que implica que la eficiencia de los procesos no se altera por un aumento de utilización de la capacidad instalada)”. Es decir, las ganancias de eficiencia se derivarían, según este estudio, de una utilización más intensiva de la inversión ya realizada por TCP.

No obstante, debe tenerse en cuenta que con el acuerdo no se aumenta la utilización de la capacidad total del puerto, sino sólo la de TCP, a costa de un menor uso de los muelles públicos, porque se pasa la actividad de un lado para el otro. No existirá una utilización más intensiva ni más eficiente de las inversiones totales ya realizadas. No existirá una reducción de los costos fijos medios globales, por lo que no existirá una ganancia de eficiencia global del puerto.

Pero aun omitiendo el efecto de la menor utilización de los muelles públicos, el acuerdo prevé que KN debe invertir en una nueva terminal, que más que duplicará la capacidad instalada que actualmente tiene. Por lo tanto, una vez realizada la inversión, la situación en términos de utilización de capacidad instalada será peor que en la actualidad: la capacidad ociosa (sin usar) total en el puerto habrá aumentado, en tanto que la de TCP será similar a la actual. De esta forma, el acuerdo no sólo no aumentará la eficiencia global del puerto, sino que ni siquiera se verificará una reducción de los costos medios de TCP, ni una mejora de su eficiencia.

La supuesta ganancia de eficiencia de la empresa, de existir, desaparece con la inversión en la nueva terminal prevista en el acuerdo, cuyo efecto no fue considerado en el informe de CPA Ferrere. Esa nueva inversión, por otra parte, no resulta necesaria ya que el puerto tiene actualmente una capacidad ociosa del orden de 50%, tanto en la terminal de TCP como en los muelles públicos, que le permitiría duplicar el movimiento de contenedores sin invertir un peso más en muelles ni playas de almacenamiento y maniobras.

En Brasil y Argentina hay competencia portuaria, pero Uruguay queda en desventaja, con sus exportadores e importadores cautivos de un monopolio

La línea argumental anterior también se ha querido respaldar en las tendencias que se observan en otros puertos del mundo. Al respecto se ha señalado que los cambios tecnológicos en el transporte marítimo han provocado un aumento del número de puertos que son manejados por un sólo operador, en la medida que operadores más grandes podrían aprovechar mejor las economías de escala y alcanzar resultados más eficientes.

La existencia entonces de un único operador, aún a costa de terminar con la competencia dentro del puerto, podría arrojar mejores resultados. Esto se vincula con la discusión a favor de promover la competencia entre distintos puertos (interportuaria), en detrimento de la competencia entre operadores dentro de un mismo puerto (intraportuaria).

Pero esta discusión sobre la mejor forma de organizar los servicios dentro de un puerto para lograr mayor eficiencia debería darse teniendo en cuenta en qué situación quedan los clientes de los servicios portuarios. No alcanza con que los operadores sean más eficientes, es necesario que esa mayor eficiencia beneficie a los clientes.

Por ejemplo, en Brasil hay muchos puertos en los que hay un único operador, pero a lo largo de 700 km de costa del sur de Brasil hay siete puertos, que compiten entre sí, brindando distintas alternativas a los usuarios de los servicios portuarios. En otras palabras, potenciar la competencia entre los puertos brasileños nada tiene que ver con permitir, y mucho menos promover, la existencia de monopolios. También en Argentina hay competencia, con cuatro operadores trabajando en el puerto de Buenos Aires. Muy distinto será en Uruguay, donde la autorización a un único operador en el Puerto de Montevideo dejará durante 60 años a exportadores e importadores cautivos de una única empresa a lo largo de nuestros más de 500 km de costa.

Esa tendencia global, que concentra la actividad en operadores únicos y cada vez más grandes en cada puerto, no lo hace a costa de dejar a la economía local cautiva de un monopolio. Por el contrario, se mantiene la competencia entre puertos de un mismo país, situación absolutamente incomparable con el monopolio que el acuerdo instaura en Uruguay.

De mentira: la rebaja de tarifas es minúscula, parcial e incontrolable

Según calcula CPA Ferrere en su informe encargado por KN, la rebaja de tarifas a exportadores comprometida en el acuerdo será, como máximo, de 13,9% respecto de las que cobra en la actualidad su competidor Montecon, en tanto que, en otros casos, las tarifas se mantienen igualmente 30% por encima.

La rebaja de tarifas alcanza sólo a 7 de los 33 conceptos por los que hoy se cobra. Pero, además, TCP puede perforar el acuerdo, compensando esas rebajas con otras subas, ya que existen conceptos sin tope, y además puede crear libremente nuevos conceptos para cargar en la tarifa, sin necesidad de contar con autorización de la autoridad portuaria (como se requería hasta el momento).

Queda claro que la rebaja de tarifas comprometida es absolutamente insuficiente, por la magnitud, por su alcance limitado y por la forma en que se estipula, con resultados efectivos imposibles de controlar.

Por último, y muy relevante, los importadores quedan totalmente por fuera de la rebaja de tarifas, no tienen beneficio alguno. Por el contrario, se verán claramente perjudicados: considerando los cálculos realizados por CPA Ferrere, los precios que actualmente cobra TCP son sustancialmente mayores a los de Montecon (85,5% superiores en el caso de los contenedores dry y 66,7% en el de los reefer).

La regulación es imprescindible pero imposible de implementar: conclusiones basadas en supuestos irreales, como el chiste del economista y el abrelatas

Como vimos, quienes defienden que el acuerdo puede tener algún beneficio para la economía uruguaya se basan en que podría aumentar la eficiencia de los servicios portuarios. Esas opiniones coinciden en la necesidad e importancia de regular el monopolio que de hecho se crea en el puerto, en particular en materia de precios. Más aún teniendo en cuenta que el Acuerdo sólo contiene una minúscula rebaja de tarifas, que es imposible de controlar, y que rige sólo para algunos pocos servicios a las exportaciones, sin incluir a las importaciones. De allí la coincidencia en la necesidad de regular este monopolio sin control.

El diputado colorado Dr. Ope Pasquet, en la referida entrevista, dijo: “No va a haber competencia y el Estado tiene que regular tarifas”. “A los exportadores y a los importadores hay que asegurarles tarifas razonables, competitivas… Tiene que estar el Estado regulando, porque no podemos dejar que una empresa actúe sola, sin control alguno, hasta el año 2081”.

En la misma línea, Oddone (2021), refiriéndose al acuerdo, advierte sobre “la importancia que adquiere el papel del regulador en el funcionamiento del mercado cuando se otorga una concesión en exclusividad para una terminal de contenedores”; sostiene que “un monopolio requiere [...] una adecuada regulación de precios y condiciones de servicio” y que “sería deseable que un acuerdo como el que firmaron el gobierno y KN hubiera estado amparado en [...] una regulación consistente, transparente y moderna” y se lamenta de que esto no sea así porque los cambios regulatorios debieron “implementarlos antes de firmar la extensión del contrato”.

El informe de CPA Ferrere reconoce que la regulación de tarifas contenida en el acuerdo es un “mecanismo ad hoc que pretende trasladar al menos parcialmente las ganancias de eficiencia” a los clientes que están “cautivos” y que “podrían ser de utilidad [...] cambios en la regulación”.

Entonces, todos coincidimos en la necesidad de regular a KN. Así lo indican la teoría económica y la experiencia internacional. Todos menos quienes firmaron el acuerdo.

En nuestro análisis demostramos que el acuerdo no traerá ninguna ganancia de eficiencia. Pero aun suponiendo que eso pasara, para sostener que el acuerdo traerá algún beneficio para la economía uruguaya, como vimos, se necesita hacer un supuesto adicional fundamental: que el monopolio estará controlado y regulado. Este supuesto, lamentablemente, no resiste la realidad escrita en el propio acuerdo. Ya no hay posibilidad alguna de que el Estado pueda regular ni precios ni nada. Sólo lo podría hacer con el consentimiento de la propia empresa.

El gobierno actuó irresponsablemente y se rifó este aspecto central, en lo que todos los demás coincidimos y advertimos. Ató de manos al Estado y blindó la “libertad” de la empresa de cobrar los precios que quiera. Así lo establece el acuerdo en su cláusula quinta de “estabilización jurídica”, que dice: “Los derechos y obligaciones de las Compañías KNG bajo el Contrato de Gestión y el presente acuerdo no deberán verse afectados de manera adversa como consecuencia de cambios normativos posteriores a la suscripción de este acuerdo”. No hay lugar ya para afectar los derechos de KN, su derecho a cobrar las tarifas que quiera. Querer ejercer la potestad regulatoria imprescindible expondría a Uruguay a juicios en tribunales arbitrales internacionales.

Afirmar que el acuerdo traerá beneficios económicos suponiendo que es aún posible regular el monopolio recuerda a aquel chiste que se burla de los economistas por usar supuestos muy poco realistas en sus modelos: en una isla desierta, unos náufragos hambrientos tienen el desafío de abrir una lata de alimentos. Entre los náufragos hay un economista que dice tener la solución para abrir la lata: “Supongamos que tenemos un abrelatas”. El chiste es malo, pero el acuerdo es peor.

Martín Vallcorba y Jorge Polgar. Economistas, asesores bancada Fuerza Renovadora-FA.


  1. Al respecto, ver Oddone, G. (2021); Eficiencia y competencia portuaria: apuntes para un debate riguroso

  2. Una evaluación global del Acuerdo desde el punto de vista económico puede encontrarse en Polgar, J. y Vallcorba, M (2021); El destino del puerto: un monopolio privado a contramano del mundo, de la ley, y del futuro de Uruguay

  3. Para un análisis exhaustivo sobre el contenido del Acuerdo y sus problemas, ver Borchardt, M. (2021); Todo lo que usted quería saber sobre el acuerdo del puerto de Montevideo y no se anima a preguntar

  4. Para un análisis detallado de los aspectos legales, ver Burstin, D. y Repetto V. (2021); Monopolio en el puerto: ilegalidades en contenedores y a granel 

  5. Entrevista a Ope Pasquet en Primera Mañana, Radio 810 El Espectador: Hay que dictar una nueva ley para instrumentar el cambio de paradigma

  6. CPA Ferrere (2021); Extensión de la Concesión de TCP: impactos en la eficiencia, precios y competitividad del Puerto de Montevideo