El destino del puerto: un monopolio privado a contramano del mundo, de la ley, y del futuro de Uruguay

En abril el gobierno acordó con la firma belga Katoen Natie (KN) que su empresa TCP tendrá la preferencia para operar con contenedores en el puerto de Montevideo hasta 2081. Esta preferencia, frente a actuales o eventuales competidores futuros, incluyendo la propia Administración Nacional de Puertos (ANP), implica que, en la práctica, TCP tendrá el monopolio del movimiento de contenedores.

El acuerdo firmado por el gobierno va en contra de la experiencia internacional, de nuestras leyes y de las recomendaciones de la economía. Mientras que en los principales puertos del mundo y de la región opera más de una empresa, el puerto de Montevideo quedará únicamente en manos de TCP. Contrariamente a nuestra Ley de Puertos, que consagra la libre competencia portuaria, TCP no tendrá competidores y gozará de poder monopólico. Y el Estado uruguayo quedará con las manos atadas y no podrá controlar ni regular el monopolio de TCP, contra toda recomendación básica en economía.

El acuerdo firmado por el gobierno va en contra de los intereses de Uruguay. En esta “nueva normalidad” portuaria, exportadores e importadores quedarán cautivos de un monopolio privado sin regulación durante los próximos 60 años. En estas condiciones, todo indica que el puerto será más caro y con peor calidad de servicio, lo que atentará contra la competitividad del país, contra el trabajo de los uruguayos y contra el bolsillo de los consumidores.

Tan importante como la luz y el agua

El puerto es un servicio público, tal vez el primer servicio público en la historia de Uruguay, y está estrechamente vinculado –e incluso es anterior– a su propia existencia como nación soberana. Lo que ocurra en el puerto tiene consecuencias económicas que nos afectarán a todos.

Los servicios del puerto son tan importantes para nuestra vida cotidiana como, por ejemplo, la electricidad o el agua potable. Sin embargo, la mayoría de los uruguayos no tenemos una relación directa y evidente con los servicios del puerto ni con la empresa pública encargada de los temas portuarios, la Administración Nacional de Puertos (ANP). No ocurre como con la luz y la UTE, o el agua y la OSE. No recibimos a fin de mes una factura por nuestros consumos. Pero lo que sucede en el puerto no es ajeno a nuestra vida cotidiana.

Por ello, el análisis del acuerdo firmado por el gobierno con KN no se reduce a un problema entre dos empresas privadas, sus trabajadores, ni a un problema de la ANP. Lo que pase en el puerto nos compete y nos afecta a todos, porque los servicios del puerto, su calidad y su precio son relevantes para la competitividad de nuestras exportaciones. Influye en el costo de todo lo que importamos y de casi todo lo que producimos, porque en general tiene algún componente importado, e impacta por lo tanto sobre el costo de lo que consumimos y sobre la capacidad de la economía de generar empleo.

¿Qué hemos hecho para merecer esto?

La Ley de Puertos de 1992 terminó con el monopolio estatal de la ANP y consagró la libre competencia. Luego de varias licitaciones fallidas, finalmente una ley del año 2000 creó el marco para llamar a una subasta pública internacional a fin de instalar una terminal especializada de contenedores. Con un precio de 17 millones de dólares, la empresa KN ganó la concesión por 30 años, y construyó su propia terminal portuaria, TCP. Desde entonces, tiene en ella al Estado como socio minoritario y compite con Montecon, la otra empresa que ya operaba en los muelles públicos.

KN no ha sido un buen socio para el Estado, que tuvo que iniciar juicios por incumplimientos varios, además de reclamar, sin éxito, el reparto de las utilidades que le correspondían. En los últimos seis años, en más de una oportunidad KN amenazó con demandar al Estado, pero jamás concretó la amenaza del juicio. A finales de 2019 reavivó su amenaza, y rápidamente llegó a un arreglo con el nuevo gobierno.

El gobierno dice que la entrega del monopolio durante 60 años a KN fue a cambio de evitar un juicio contra el Estado por 1.500 millones de dólares, por la importancia de las inversiones que realizará KN y por la rebaja de tarifas que acordó para los exportadores. Veamos cada uno de estos argumentos.

De la amenaza al acuerdo: sin dar pelea ni explicación

KN fundamenta su amenaza de juicio en que tuvo que enfrentar competencia siendo que, sostiene, tendría el derecho a ser la única empresa operando contenedores en el puerto. El fundamento jurídico es muy débil, y el monto reclamado, totalmente desproporcionado en relación con los números del negocio. El gobierno, sin embargo, le dio la razón a KN sin defenderse y sin siquiera contar con informes jurídicos ni económicos que justificaran su decisión.

La libre competencia en el puerto está expresamente consagrada en la Ley de Puertos y en la propia ley de la subasta que dio origen a TCP. La amenaza se basó, sin embargo, en una caprichosa interpretación del artículo 72 del Decreto 183/994 que, como tal, es de menor jerarquía que las leyes.

La cifra de 1.500 millones de dólares de “lucro cesante”, desproporcionada y absurda, supone que la firma habría ganado casi cinco veces más que las ganancias que obtuvo en los últimos 15 años, y una insólita rentabilidad de 58% promedio anual sobre el capital invertido (patrimonio).

Además, la legalidad y transparencia del acuerdo son muy dudosas. La Constitución establece que se requiere ley para conceder un monopolio y, además, toda concesión en el puerto requiere intervención del Tribunal de Cuentas y asesoramiento previo del directorio de la ANP. El gobierno acordó con KN sin cumplir con ninguno de estos requisitos indispensables.

Insólita receta para la eficiencia: monopolio e inversiones innecesarias

El gobierno asegura que el hecho de que TCP empiece a operar en régimen de monopolio y realice las inversiones anunciadas mejorará la eficiencia del puerto, lo que permitirá competir mejor con el puerto de Buenos Aires y ofrecer tarifas más bajas a exportadores e importadores. Estas afirmaciones del gobierno están en línea con un informe encargado por KN a la consultora CPA Ferrere.¹

Ello se debe a que, según el gobierno, la situación actual del puerto puede describirse como la de un monopolio natural con capacidad instalada ociosa, de la que se derivan economías de escala que, si se aumentara el volumen de operaciones, permitirían una reducción de los costos medios y, por ende, una mejora de la eficiencia en el puerto. En otras palabras, dado que TCP tiene más de la mitad de su infraestructura sin usar, al darle el monopolio del movimiento de contenedores, aumentaría su operativa y reduciría sus costos, dando lugar a la supuesta mejora de eficiencia.

Sin embargo, aun en el caso de que este razonamiento económico fuese correcto, se omite un dato clave de la realidad: en el puerto operan en la actualidad dos empresas, ambas obtienen ganancias, y no solamente TCP tiene altos niveles de capacidad instalada sin usar, también hay capacidad ociosa en los muelles públicos donde opera la otra empresa. Si lo medimos por la longitud de los muelles, más de la mitad de la capacidad instalada del puerto está sin utilizar, mitad en TCP y mitad en los muelles de la ANP. Y el acuerdo no supone un mayor uso de la capacidad instalada en el puerto, ya que simplemente traslada hacia TCP la operativa de los muelles públicos, que quedarán más subutilizados.

O sea, se elimina la competencia, se instaura un monopolio privado, pero no se aumenta la utilización de la capacidad instalada del puerto ni su eficiencia global.

Tampoco se mejora la utilización de la capacidad instalada de la propia TCP, ni se aumenta su eficiencia, ya que el acuerdo prevé que KN invertirá en una nueva terminal, de similares características que la actual, pero más grande. La nueva terminal no es necesaria en el mediano plazo, ni será una innovación tecnológica para competir mejor con Buenos Aires. Sólo nos dejará un puerto con aún más infraestructura sin usar. Además, si se va a construir una nueva terminal, ¿por qué no hacerlo mediante una licitación pública, habilitando así más competencia?

Entonces, ¿qué incentivo tiene KN para hacer esta inversión adicional? El propio informe de CPA Ferrere encargado por la empresa da la respuesta, al identificar que el incentivo para invertir en exceso es característico de las firmas con poder de mercado, como forma de generar barreras a la entrada de posibles competidores. El acuerdo reafirma esta lógica, porque le asegura a TCP que mientras no tenga una utilización de su capacidad instalada superior a 85%, durante dos años consecutivos, no se permitirá la entrada de competidores. Está claro que invertir en exceso es absolutamente racional, pues consolida el monopolio que el acuerdo le otorga.

En definitiva, TCP no aumentará su eficiencia, pero sí aumentará sus ganancias, gracias a las rentas monopólicas que el acuerdo con el gobierno le asegura.

Falsas promesas de rebaja de tarifas

El acuerdo con KN y el monopolio que se le entrega no se justifica por la amenaza de juicio, ni por la importancia de las nuevas inversiones, ni porque mejore la eficiencia del puerto. Entonces, ¿será porque como contrapartida se incluye una rebaja de tarifas para los usuarios de los servicios portuarios?

El acuerdo prevé rebajas en algunas de las tarifas que TCP cobra a los exportadores, que varían según el tipo de contenedor y los días de estadía. De acuerdo con las estimaciones incluidas en el informe de CPA Ferrere, ello arrojará una rebaja que, como máximo, será de 13,9% respecto de lo que actualmente cobra el competidor, mientras que, en otros casos, las tarifas se mantendrán 30% por encima.

La rebaja alcanza sólo a siete de las 33 tarifas que hoy se cobran a exportadores e importadores. Por otra parte, se elimina el tope a las tarifas que se cobran a los buques y que, en caso de que TCP las aumente, se trasladarían a exportadores e importadores, encareciendo el costo total del flete.

A su vez, TCP puede perforar el acuerdo, compensado las rebajas con el cobro de nuevos conceptos, ya que, a diferencia de lo que sucedía hasta el momento, se le permite crear libremente nuevos ítems, sin necesidad de contar con autorización de la ANP.

Por último, aunque no menos relevante, no hay rebaja de tarifas para los importadores, que se verán claramente perjudicados por el acuerdo. Según el informe de CPA Ferrere, los precios que cobra TCP son sustancialmente mayores a los de su actual competidor, llegando a ser 85,5% superiores. Por lo tanto, los importadores quedarán cautivos de un único operador, que actualmente cobra tarifas que, en algunos casos, casi duplican a las que cobra el otro operador que desaparecerá como consecuencia del acuerdo.

Sin duda se trata de una muy mala noticia, no sólo para los importadores, sino para toda la economía uruguaya, en la medida en que ello encarecerá las importaciones de bienes de capital para la inversión, insumos para la producción y bienes de consumo final para la población.

Cautivos de un monopolio privado sin control

Desde la perspectiva de la economía está claro que crear un monopolio, en un mercado donde existe algo de competencia no es una medida que sirva para mejorar la eficiencia. En todo caso, si el monopolio fuera un resultado inevitable, la regulación debe imponer un control adecuado de precios, para limitar el poder del monopolista frente a los clientes que están cautivos.

El referido informe de CPA Ferrere comparte la afirmación anterior, destacando que en ausencia de competencia “[...] el regulador debe buscar otros mecanismos de control como, por ejemplo, regulación y fijación de tarifas” y que, a tales efectos, “parece necesario fortalecer las herramientas a disposición de ANP como regulador”.

Lamentablemente esta recomendación es tardía e impracticable, dado que el gobierno, al firmar el acuerdo, se ató de manos limitando el poder regulatorio de la ANP por 60 años. Cualquier intento futuro de establecer rebajas adicionales de tarifas, acompañando por ejemplo reducciones de costos derivados de la innovación y el cambio técnico, expondría a Uruguay a un reclamo internacional, ya que el gobierno aceptó expresamente someter este acuerdo al tratado de protección de inversiones con Bélgica.

Inexplicable y grave: sólo malas noticias para el futuro

Contra la simple amenaza de un juicio sin fundamento, y a cambio de inversiones innecesarias, el gobierno entregó el control del puerto a un monopolio privado durante 60 años. Lo tramitó en tiempo récord, sin defenderse y sin dar explicaciones válidas. Durante los próximos 60 años el comercio exterior uruguayo quedará prisionero de una única empresa, a la que nadie podrá controlar. El pronóstico no trae buenas noticias para exportadores e importadores. Son malas noticias para la competitividad de la economía uruguaya, para el crecimiento económico, el empleo y el bienestar general de la población. Es muy grave, aunque suene trágico.

Jorge Polgar y Martín Vallcorba son economistas.