No lo hagas, si no conviene;
no lo digas, si no es verdad
La ejecución presupuestal de 2020 estuvo signada por un decreto que fue promulgado una semana antes de que se decretara la emergencia sanitaria. El decreto establecía: “Fijase el límite máximo de ejecución presupuestal para el Ejercicio 2020, en los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional, en el 85% de los créditos comprometidos del Ejercicio 2019, correspondientes a gastos de funcionamiento e inversiones, cualquiera sea su fuente de financiamiento”.
El decreto se alineaba así con una de las principales propuestas de campaña del Partido Nacional: ahorrar 900 millones de dólares por año. Desde ese punto de vista puede decirse que no fue una sorpresa. Tampoco llama la atención la oportunidad. La economía política de los ajustes fiscales nos enseña que éstos se suelen instrumentar al inicio del período de gobierno. Cuanto más alejados estén los costos del ajuste de las próximas elecciones, mejor, porque la memoria es como el mal amigo, cuando más falta te hace, te falla.
Fue sorpresivo, en cambio, que en las últimas semanas voceros de la coalición multicolor hayan destacado en reiteradas oportunidades como un éxito que en 2020 existió un ahorro del sector público equivalente a 600 millones de dólares. Presentar como positivo haber ahorrado en momentos en que la economía atravesaba una fase recesiva particularmente aguda y que, por lo tanto, se requería de políticas anticíclicas, no deja de ser llamativo. A veces es conveniente no tener muchas expectativas: es mejor verse sorprendido que defraudado.
En relación con este planteo, un senador de la coalición multicolor expresó: “Hablamos de ahorro porque somos finos, podríamos decir que se terminó el despilfarro”. Se nos propone así una forma peculiar de conjugar el verbo despilfarrar: “yo ahorro, tú despilfarras, él despilfarra, nosotros ahorramos, vosotros despilfarráis, ellos despilfarran”.
En realidad en 2020 no existió en Uruguay ahorro del sector público en el sentido estricto de la palabra; para que esto ocurra los ingresos deben ser mayores que los gastos, y eso no fue lo que sucedió. Existió, entonces, desahorro por parte del sector público, o sea, hubo déficit. Cabe, por ende, aclarar el alcance al que se hace referencia por parte del gobierno al hablar de la existencia de ahorro. En realidad, se está haciendo alusión a la disminución del gasto público, excluyendo el que correspondió a las medidas tomadas para hacer frente a la pandemia, es decir, exceptuando los gastos que fueron financiados por el Fondo Covid-19.
La reducción del gasto en el gobierno general
La forma en que se presenta un determinado fenómeno puede incidir en su impacto mediático. No es lo mismo hablar de ahorro que hablar de disminución del gasto, pero como el hábito no hace al monje, lo que importa, entonces, es analizar qué es lo que se esconde detrás de la reducción del gasto. Fingimos lo que somos; seamos lo que fingimos.
Previo a realizar el análisis importa explicitar cómo se determina el valor de la aludida “reducción del gasto”. Resulta de calcular la diferencia entre el valor de 2020 y el correspondiente a 2019, expresada en ambos casos a precios de 2020, a efectos de que la comparación no se vea afectada por las variaciones de precios (la inflación). Dicho de manera diferente, la comparación se hace a precios constantes.
De la referida reducción total del gasto público en 2020, la mitad, aproximadamente 300 millones de dólares, corresponde al Gobierno General. Para explicar los determinantes de esta reducción se requiere considerar lo que sucedió con cada uno de los tres capítulos en los que se agrupa la información presupuestal, remuneraciones, otros gastos de funcionamiento e inversiones.
Remuneraciones
Las remuneraciones del Gobierno General expresadas en términos de su poder de compra tuvieron una caída en 2020 en relación con 2019 que asciende a 84 millones de dólares. Una parte significativa de esta caída, más precisamente 44,2%, correspondió a las remuneraciones pagadas por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Si se incluye, además, a la Universidad de la República, el porcentaje se eleva a 51,2%.
La reducción de los recursos destinados a financiar la educación pública constituye una parte importante de lo que voceros de la coalición multicolor entienden como “disminución del despilfarro”. La disponibilidad de recursos no es condición suficiente para tener una educación de buena calidad, pero es condición necesaria. Los que piensan que la educación es cara no conocen el costo de la ignorancia. Finalmente somos lo que la educación hace de nosotros.
Otros gastos de funcionamiento
El 2020 implicó un punto de inflexión en la dinámica social, con impactos relevantes desde el punto de vista económico. Este hecho debe ser tenido en cuenta al hacer comparaciones respecto a años anteriores. De lo contrario, se podría estar confundiendo chicha con limonada, apariencia con realidad. Los otros gastos de funcionamiento cayeron 99 millones de dólares.
En 2020, como consecuencia de la reducción de la movilidad social, por ejemplo, una parte de los gastos de funcionamiento del sector público disminuyó, simplemente, debido a que una parte de estos pasó a formar parte del gasto de los hogares de los funcionarios que pasaron a realizar tareas en sus domicilios. Se trata, por cierto, de una reducción transitoria del gasto público, que surge como consecuencia de la pandemia y que, en ningún caso, puede atribuirse a mejoras en la gestión regular del Estado.
Al revisar rubro a rubro de la Rendición de Cuentas de 2020 se observa, claramente, la caída de múltiples gastos de funcionamiento. Entre estos puede mencionarse aquellos correspondientes a consumos de agua y electricidad, limpieza de las dependencias públicas, compra de pasajes al exterior y gastos en viáticos y traslados de los funcionarios, etcétera.
Cayeron, también, otros gastos de funcionamiento, quizás menos previsibles. Por ejemplo, como resultado de las medidas de aislamiento social disminuyeron, considerablemente, algunas actividades del sector salud, por las propias limitaciones impuestas para enfrentar la emergencia sanitaria. Concomitantemente, cayó el gasto público en servicios de salud contratados al sector privado (imagenología, traslados, entre otros) y también las compras de medicamentos.
Además, en 2020, como consecuencia de la caída del empleo formal, la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) recibió el pago de 300.000 cuotas de salud menos por parte del Fonasa, sin que se previera mecanismo alguno de compensación y sin que se asignara una partida presupuestal adicional para atender el incremento de usuarios del sistema público. En este caso, la ausencia de recursos adicionales para la atención de personas no cubiertas por el Fonasa implicó una reducción, en absoluto marginal, del gasto público.
La reducción del despilfarro, por ende, incluye componentes del gasto público que se contrajeron de forma transitoria como consecuencia de la pandemia. En particular, se considera como parte de la reducción del despilfarro la disminución del gasto en salud que no correspondió a un aumento de eficiencia, sino a la caída en la cantidad de servicios prestados.
A modo de ejemplo, puede mencionarse que en 2020 en ASSE la cantidad de consultas presenciales por persona cayó 26%, la cantidad de días de internación, 12%, y las intervenciones quirúrgicas, 14%. La caída de otros gastos de funcionamiento de ASSE fue de 25 millones de dólares.
En el caso de ANEP la caída fue de 19 millones de dólares y los subsidios y subvenciones cayeron 49 millones de dólares.
Inversiones
Enmarcado en lo que puede denominarse un ajuste fiscal procíclico, en 2020 se produjo una retracción de las inversiones del Gobierno General. La disminución fue de 123,9 millones de dólares, lo que representa 41,3% de la referida reducción total del gasto del sector público, excluidas las empresas públicas.
Los incisos que más contribuyeron a esta reducción son el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial y el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). Por lo tanto, en la reducción del despilfarro se ha contabilizado la disminución de obras de infraestructura, que en su mayor parte pueden considerarse como complementarias de la inversión privada.
Empresas públicas
Es bien sabido que las compras de petróleo de Ancap inciden en forma significativa en el resultado consolidado de las empresas públicas. Si bien la producción de combustibles de 2020 acompañó la disminución de la movilidad y la correspondiente caída de la demanda, la cantidad de petróleo comprado este año fue, prácticamente, la misma que en el año anterior. Pasó de 15,0 millones de barriles en 2019 a 14,9 en 2020.
El caso es que durante el año pasado se modificó, significativamente, el precio del barril de petróleo, que pasó de un valor promedio en 2019 de U$S 64,2 a un valor de U$S 43,2 en 2020.
En sentido contrario operó el comportamiento del tipo de cambio, que en 2020 registró un incremento respecto a la cotización promedio de 2019, aunque parte de este incremento no se trasladó al precio de los combustibles expresado en pesos, en la medida en que fue absorbido por el seguro de tipo de cambio que tiene contratado Ancap.
En síntesis, como consecuencia de la caída del precio del petróleo, el valor de las compras de Ancap en 2020 disminuyó, aproximadamente, en 194 millones de dólares.
Otro importante componente de la reducción del gasto en las empresas públicas vino de la mano de la disminución de las inversiones. Entre UTE y Ancap, la caída de este componente del gasto ascendió a 79 millones de dólares.
La rendición de cuentas como oportunidad
El Parlamento está discutiendo en estos momentos la rendición de cuentas de 2020. Se está definiendo, por tanto, uno de los principales componentes de la política fiscal. El artículo 214 de la Constitución establece: “El Poder Ejecutivo dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual que coincidirá con el año civil presentará al Poder Legislativo la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio, pudiendo proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas”.
De lo anterior se desprende que la Rendición de Cuentas le otorga al Poder Ejecutivo la posibilidad de ajustar, si lo entendiera necesario, la hoja de ruta definida por la Ley de Presupuesto Nacional vigente. A su vez, el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) también aporta flexibilidad en el manejo presupuestal.
En su artículo 15 incluye a las pandemias entre el listado de las excepciones definidas taxativamente al precepto general, que establece que no pueden comprometerse gastos que no estén contemplados por la ley de presupuesto. Puede afirmarse, entonces, que la instancia de rendición de cuentas no es un mero trámite formal establecido por la normativa, aunque claro está, puede convertirse en eso.
Si hay algo que puede generar consenso en la actualidad es la necesidad de superar la situación económica que tuvimos en 2020. Por el contrario, si hay algo que no genera consenso es la estrategia a seguir para reactivar la economía. La apuesta del gobierno parecería estar fundada en la expectativa de que los animal spirits inspiren a los “malla oro”, y que éstos, ayudados por la presencia de viento de cola, como el que actualmente está recibiendo el agro resultante del incremento de los precios internacionales y de alguna ayuda adicional local, como la disminución del impuesto al patrimonio agropecuario establecida en el artículo 688 de la Ley de Presupuesto Nacional aprobada el año pasado, se encargarán de reactivar la economía.
Una vez que algunos sectores de actividad se dinamicen, el gobierno espera que, de manera espontánea, la incipiente reactivación derrame al resto de los sectores de actividad y, a continuación, a los trabajadores.
En este contexto y con este diagnóstico, no son prioridad las políticas de empleo, ni el fortalecimiento de las transferencias a las actividades que están atravesando situaciones difíciles, y tampoco se requiere asegurar condiciones dignas de vida para los sectores más vulnerables a través de las políticas sociales. Este diagnóstico, y su contrapartida en términos de políticas públicas, se sostiene aún en situaciones de crisis como la actual, signada por el crecimiento de la pobreza y la desigualdad. Es peligroso tener razón cuando el gobierno está equivocado.
Mirando el porvenir: Disdiadococinesia de la política fiscal
Con la definición de emergencia sanitaria, la política fiscal estaba llamada a jugar un papel diferente al inicialmente previsto. No hay duda de que puede hablarse de un antes y un después de la irrupción de la pandemia. No obstante, los lineamientos para el manejo de los fondos públicos se mantuvieron incambiados respecto a los planes iniciales del gobierno. Puede decirse, por tanto, que la política fiscal actual presenta síntomas de disdiadococinesia, patología neurológica que consiste en el trastorno en la capacidad de hacer movimientos alternativos rápidos.
La presente rendición de cuentas se caracteriza por no proponer cambios en la asignación de fondos, salvo algunas excepciones entre las que se destaca la propuesta de asignar 50 millones de dólares como partida permanente con destino a las políticas de la primera infancia. Entre los destinos de esta inversión se anunció la implementación de un “bono crianza” de $ 2.500 a 65.000 hogares de los contextos más vulnerables.
Si el monto a recibir tiene una frecuencia mensual, la casi totalidad de los fondos se destinarían a este bono. No quedarían, por tanto, recursos para ser asignados a los otros fines que se incluyen en la propuesta. Esto no es llamativo ya que la partida anual asignada a la inversión en primera infancia representa menos de 0,1% del PIB. Cabe subrayar que este monto es menor a lo que se destinó para postergar la suba de los combustibles hace un par de meses. La sorpresa constante no sorprende.
Esta propuesta del Poder Ejecutivo tuvo modificaciones cuando fue votada en la Cámara de Diputados. Se mantuvo el monto total de la asignación, pero se redefinió su destino. El artículo aprobado implica que será necesario o bien reducir la cantidad de beneficiarios del “bono crianza”, o bien reducir el monto que recibirá cada beneficiario, o ambas cosas. Un pesimista es una persona que cuando tiene que elegir entre dos males elige ambos.
Con esta decisión se corre el riesgo de tener en un par de años efectos permanentes negativos, consecuencia de no haber invertido hoy lo suficiente. La inversión en primera infancia potencia el rendimiento de posteriores inversiones en capital humano, por lo que tiene alta rentabilidad social.
Podría agregarse al diagnóstico clínico de la actual política fiscal la presencia de dismetría neurológica, entendida como la presencia de alteración en los movimientos de manera que no se alcanza la meta pretendida, debido a una apreciación inadecuada de la distancia.
La situación planteada podría mejorar con una asignación intertemporal diferente a la propuesta, la que, sin afectar necesariamente la asignación de recursos prevista, se acompase de mejor manera a la evolución de las necesidades. Es de esperar que, en un par de años, los niveles de pobreza disminuyan, por tanto, es conveniente concentrar mayores niveles de inversión en el presente.
Esto puede instrumentarse incorporando un monto de recursos adicional al previsto para los primeros años, de carácter no permanente, o aun sin modificar la asignación de recursos prevista para el quinquenio, redistribuyéndolos de forma más coherente con las necesidades a lo largo del tiempo.
Importa en relación con esta inversión evitar que en el futuro se borre con el codo lo que se escribió con la mano. Al comenzar este año se generó en el país un debate en torno al ajuste del valor de la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC).
En su ley de creación (17.856) se estableció: “La Base de Prestaciones y Contribuciones se actualizará, en un porcentaje equivalente a: la variación del índice de precios al consumo, o la variación del índice medio de salarios. Cualquiera sea la opción adoptada, el Poder Ejecutivo podrá modificar la tasa de variación que surja del índice elegido, en defecto o exceso de hasta 20% sobre el porcentaje resultante”.
Al momento de realizar el ajuste en enero de 2021, la variación del índice de precios era superior a la del índice medio de salarios. El Poder Ejecutivo optó por actualizar el valor de la BPC empleando la variación menor, es decir, la del índice medio de salarios.
El debate en ese momento se centró casi exclusivamente en el impacto que la decisión adoptada tenía en la liquidación del IRPF, cuyas franjas están definidas en cantidad de BPC. El ajuste definido por el Poder Ejecutivo puede catalogarse de procíclico, ya que implicó incrementar la tasa efectiva de este impuesto en circunstancias macroeconómicas marcadamente recesivas.
No obstante, en el referido debate no estuvo presente otro efecto importante de la decisión adoptada. El valor de las asignaciones familiares, también, se ajusta en función a la variación del valor de la BPC. Como el ajuste se hizo con el índice medio de salarios y este evolucionó menos que los precios de la economía, esto implicó una caída en el poder de compra de las asignaciones familiares. Es de esperar que esta situación no se repita en el futuro.
La del estribo
Por último, puede resultar de interés plantear la siguiente pregunta, ¿qué hubiera sucedido con el resultado fiscal de 2020 si se hubiera optado por evitar la caída del salario real y si no se hubieran reducido las inversiones? ¿Qué sucedería si se hubiera propuesto en la rendición de cuentas un incremento del gasto público suficiente para hacer frente a la crisis social que estamos enfrentando? Una posible respuesta, resultante de emplear la aritmética simple, sería que el resultado fiscal hubiera empeorado en un monto equivalente al aumento del gasto público.
Sin embargo, esta respuesta no es correcta. En la aritmética económica no siempre es dos más dos son cuatro, de igual manera que en la geometría del espacio, los ángulos de un triángulo no siempre suman 180 grados.
La política fiscal incide en la dinámica económica, y esta, a su vez, sobre la política fiscal. Se puede establecer, por tanto, que existe una adaptación para la política fiscal de la tercera de las leyes del movimiento de Newton, también denominada principio de acción y reacción.
Esta ley establece que a cada acción siempre se opone una reacción igual, pero de sentido contrario. Por ejemplo, la fuerza que la Tierra ejerce sobre la Luna es la responsable de que esta no se salga de su órbita. A su vez, la fuerza que la Luna ejerce sobre la Tierra es responsable de las mareas.
Una economía como la uruguaya, con niveles elevados de capacidad instalada ociosa, en ocasiones cercana a 100% en algunos sectores, implica que está en riesgo la sostenibilidad de algunas empresas. En este contexto, con tasas interés reales negativas, se conforma un escenario en que es altamente probable que una inyección de demanda provoque un impacto positivo sobre el nivel de actividad económica y sobre el empleo.
Este impacto amortiguaría parte de los daños en el entramado productivo, generaría ingresos fiscales adicionales y dejaría la economía en mejores condiciones para su recuperación. No obstante, parece haber primado la hipocondría fiscal, lo que podría ayudar a explicar por qué se acudió a un ajuste fiscal recesivo.
Las personas hipocondríacas están constante y obsesivamente preocupadas por su salud y experimentan cualquier cambio de su estado físico como un posible drama. El desempeño económico de Uruguay fue en 2020 el peor de la región.1 La caída del PIB en este año fue sensiblemente mayor a la proyectada por el Ministerio de Economía y Finanzas. Quizás esto sea consecuencia de la orientación que tuvo la política fiscal, seguramente resultado de la presencia de una suerte de histéresis de los planteos realizados en la campaña electoral.
La definición de la política fiscal es un proceso complejo en torno al que se pueden adoptar diferentes enfoques. Una opción es que predomine el uso de los fundamentos de la teoría macroeconómica, lo que requiere la adaptación de su orientación a cada circunstancia, y obrar en consecuencia. Otra posible opción es priorizar la premisa de que todo lo que implique reducir el tamaño del Estado es beneficioso, no importando las circunstancias prevalecientes en la coyuntura, y actuar en consecuencia.
Para ser finos, evitando calificativos y acudiendo a los argumentos vertidos, se puede decir que la reducción del gasto público observada en 2020 no estuvo basada en la reducción del despilfarro, ni tampoco puede atribuirse a mejoras estructurales en la eficiencia del sector público. Es una lástima, porque se necesita generar un Estado más eficiente.
También puede afirmarse que es necesario y, por tanto, que es absolutamente compartible la decisión de invertir en la primera infancia, pero de la propuesta incluida en la rendición de cuentas surge con nitidez que existe una asimetría entre el monto que se propone invertir, su temporalidad, y las necesidades que está planteando la actual realidad social. Es una lástima, porque en este momento es preferible, y es también factible, aumentar la deuda con acreedores y reducir la que como sociedad tenemos con la infancia.
Lo que se otorgue hoy a los niños, los niños lo darán en el futuro a la sociedad. Es mentira aquello de que hay que enseñarles a pescar y no darles el pescado, porque nosotros les hemos robado la caña, el anzuelo, la barca, la red y hasta los pescados. ¿De qué les sirve aprender a pescar si no tienen caña, barca, red, ni hay pescados en su río?2
Qué bueno es saber que podemos resistirnos a tener que aceptar pasivamente el futuro. Qué bueno que es saber que se puede imaginar y construir un futuro diferente.
Carlos Grau Pérez es economista, investigador del CINVE, master en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.