El sistema tributario y la carestía

Frente a la situación de carestía y, ante las respuestas de política pública que se han dado recientemente, corresponde hacernos las siguientes preguntas: ¿es el sistema tributario una herramienta eficaz para combatir la carestía?, ¿el carácter transitorio o permanente de las reducciones impositivas incide sobre la formación de precios en circunstancias como las actuales?, ¿se puede favorecer a los sectores de bajos ingresos a través de disminuciones de las tasas del IVA, que, efectivamente, se trasladan a los precios?

Algunas respuestas, primarias, ante estas preguntas parten de la base de que, en principio, siendo la carga impositiva un instrumento que incrementa los precios de venta al público de los bienes y servicios gravados, no existirían contraindicaciones en la disminución de impuestos indirectos para enfrentar aumentos de precios de determinados productos.

Ante la segunda pregunta la reacción más inmediata es que es altamente probable que el anuncio de la transitoriedad de una medida de rebaja tributaria tenga repercusiones diferentes a las que ocurrirían si la reducción tributaria fuera permanente, aunque por cierto el análisis específico de esta cuestión requeriría de un estudio de las condiciones de oferta y de demanda en que se comercializan los productos sobre los que recaen las disminuciones de impuestos, en la medida en que la relación entre la formación de precios y los cambios tributarios depende de un concepto clave del análisis técnico de los tributos que se conoce como “incidencia tributaria”.

La respuesta a la última pregunta es que, sólo a partir de un diseño adecuado en la disminución de alícuotas tributarias, se podría asegurar que la disminución del IVA sirva para favorecer a los sectores de más bajos ingresos de la población.

Para un análisis más riguroso de estas cuestiones, importa tener en cuenta que en nuestro país los impuestos indirectos al consumo que se trasladan a los consumidores, como el IVA y el Imesi, representan 55% del total de la recaudación de la DGI (46% el IVA y 9% el Imesi). Se trata, por tanto, de instrumentos tributarios sobre los que se recauda una parte muy importante de los recursos que se utilizan para el financiamiento de la provisión de bienes públicos tan fundamentales como la educación, la seguridad o la salud, entre otros.

El IVA grava la transferencia de bienes a título oneroso (entre otros hechos generadores) a una tasa básica de 22% y mínima de 10%. Se definen en forma expresa los bienes que están gravados a la tasa mínima y los que están exonerados, de tal forma que el residual incluye todos los restantes bienes y servicios que quedarán gravados a 22%. No obstante, la definición de los bienes que entran en una u otra categoría puede presentar dificultades.

Lo que ocurrió con la fijación de la tasa 0% de IVA, transitoria, para el asado, el pan blanco común, la galleta de campaña, las pastas y los fideos, a los que se les eliminó de la tasa mínima por un período de un mes para combatir la carestía, es que no quedó claro para la población, ni siquiera para muchos legisladores, qué productos concretos quedaban incluidos en esas categorías. El problema que tiene la eliminación transitoria del IVA sobre estos productos, más importante aún que la incertidumbre sobre los productos que abarcaba la medida, tiene relación en cómo lograr que esa eliminación de 10% de IVA llegue a transformarse, efectivamente, en una reducción del precio pagado por los consumidores. Al respecto, téngase en cuenta que los precios se presentan con IVA incluido, pues, en general, en Uruguay no se explicita el IVA incluido en el precio de venta de los bienes y servicios. Se suele decir que carece de transparencia por tratarse de un impuesto disimulado en los precios.

Para entender la falta de precisión del conjunto de productos involucrados en la rebaja tributaria transitoria implementada por el gobierno, se puede considerar el caso del pan blanco común. La tasa mínima del IVA se creó para gravar a una tasa menor y de forma general (no había mecanismos para personalizar las compras) a los productos de la canasta básica, en épocas de mucha menor diferenciación de productos que las actuales. Originalmente, el pan blanco común era un pan tarifado, que se definió de forma muy precisa en términos de su “fórmula” de producción; si se altera esa fórmula mínimamente, por ejemplo, con algo de azúcar, automáticamente sale de esa categoría y el producto pasa al régimen general, tributando la tasa básica del IVA de 22%.

Impuestos personalizados

La efectiva traslación de la disminución del IVA a los precios para favorecer a los sectores de la población de más bajos ingresos puede lograrse a través de las nuevas tecnologías que permiten mecanismos personalizados. Con la utilización de instrumentos electrónicos de pago, sean tarjetas específicas que aseguran que los beneficios llegan sólo a colectivos específicos (caso de tarjeta Tus/Mides), o bien mediante la instrumentación de devoluciones personalizadas, por ejemplo, para compras hechas por jubilados que se identifiquen como tales al momento de realizar la compra, o que la diferenciación tributaria ocurra en las compras en determinadas zonas del territorio, como podría ser el caso de las compras en comercios con domicilio fiscal en localidades de frontera.

Las respuestas a las preguntas iniciales se clarifican en un nuevo contexto, donde se pueden considerar diseños tributarios a partir de la “personalización del IVA”. De hecho, el carácter eminentemente regresivo del actual diseño del IVA puede llegar a superarse de forma eficaz a través del IVA Personalizado. Las nuevas tecnologías permiten, además, asegurar que las disminuciones de alícuotas se trasladen de forma proporcional a los precios, para asegurar que la incidencia de la reducción tributaria genera un beneficio inequívoco para los consumidores que sean objetivo de la medida. Es más, el carácter transitorio o permanente de la disminución de tasas o alícuotas deja de ser un aspecto a tener en cuenta cuando se recurre al IVA Personalizado.

A partir de las recientes reducciones del IVA para paliar situaciones críticas de carestía, se hizo evidente para la población, lo que sabíamos mucho antes de que se implementara la medida: la fijación 0% de IVA al pan blanco común, la galleta, los fideos o el asado es un beneficio para todos los consumidores, los que sufren la carestía, pero también los sectores de altos ingresos. El carácter general de la medida, por tanto, plantea dudas genuinas acerca de si tiene sentido mantener de forma indiscriminada la tasa mínima del IVA (que alcanza a productos como el café, yerba, carne, pescados, medicamentos, etcétera) y/o seguir con las actuales exoneraciones de IVA (que tienen la leche, los diarios, las revistas, los libros, etcétera).

Si en el origen de estas excepciones se encontraba la intención de favorecer a los consumidores de menores ingresos o estimular el consumo de determinados bienes, hoy es posible alcanzar estos objetivos de forma más eficiente y menos distorsionante a partir de un régimen de IVA Personalizado. Entre los expertos tributarios nacionales e internacionales se escuchan cada vez más voces que cuestionan la utilización de exoneraciones y la aplicación de tasas diferenciales en el IVA para mitigar los efectos regresivos de esta herramienta tributaria.¹ En la actualidad las nuevas tecnologías permiten diseños tributarios mucho más eficaces para alcanzar objetivos distributivos y no hay razón para continuar recurriendo a medidas cuyos efectos, en el mejor de los casos, son inciertos y además terminan beneficiando a un universo mayor al de la población objetivo.

En relación a este tema, en nuestro país, es importante recordar que, en oportunidad de la disminución de las tasas básica y mínima del IVA dispuestas en el marco de la Reforma Tributaria de 2007, se generó descontento en algunos sectores porque estas no se traducían en rebajas visibles de precios. Sin embargo, con la aplicación de la ley de inclusión financiera se logró una segunda versión más eficiente de la disminución de las tasas de IVA, con efectos directos e inequívocos en términos de disminución de los precios pagados por los consumidores.

Asimismo, la rebaja del precio de los combustibles de frontera vía disminución del Imesi se ha logrado de forma eficiente para compras con medios electrónicos de pago (tarjetas). Sin embargo, para abatir los precios de algunos productos y hacerlos competitivos en zonas de frontera, recientemente, se optó por reducir los costos de algunos impuestos a los pequeños comerciantes (aportes patronales a BPS e impuestos fijos a DGI), cuando queda claro que dicha política no garantiza, en absoluto, la rebaja de precios a los consumidores, sino que esa medida mejora la rentabilidad de los comerciantes.

Carestía y nuevas soluciones tecnológicas

Las actuales tecnologías permiten diseñar nuevas alternativas en las herramientas tributarias para enfrentar la carestía. Puede pensarse, por ejemplo, en implementar una reducción de las alícuotas del IVA para un conjunto genérico de productos de la canasta básica, con un límite máximo expresado en cantidad de dinero (monto máximo de devolución del IVA). El otorgamiento de una disminución del IVA para productos genéricos de la canasta básica, el pan (sin distinguir tipos) o la carne (sin distinguir cortes), con un tope mensual en dinero por persona, lograría un impacto más importante para una persona/familia perteneciente al quintil de más bajos ingresos que el que tendría para las personas/familias de más altos ingresos. Aunque compren distintos panes o diferentes cortes de carne, el tope mensual de devolución del IVA determinaría que el efecto en términos del poder de compra de los ingresos familiares sería menos importante para los sectores de más altos ingresos.

Si en lugar de subir las jubilaciones a todos los beneficiarios, como mecanismo de política pública frente a la carestía, se aplicara una devolución temporal, a pagarse con la jubilación, por el IVA incluido en los productos de una canasta básica, sin distinguir entre tasas mínima o básica, se podría conseguir un efecto más directo para favorecer a los jubilados. Si se quisiera favorecer sólo a una parte de los jubilados, podría definirse un umbral de jubilación hasta el cual se accede al beneficio tributario, que se genera vía crédito o devolución (en su cuenta bancaria, del BPS o la caja que corresponda), cuando el consumidor/jubilado se identifica con el instrumento electrónico que acredita su condición (tarjeta, cédula con chip, etcétera).

En términos generales, puede afirmarse que hoy existen soluciones tecnológicas que permiten aplicar mejores políticas focalizadas, casos de personas con hijos menores a cargo, o de beneficios para mujeres con hijos a cargo o en situación de vulnerabilidad, devolviendo un monto de dinero mensual del IVA incluido en una lista de productos que puede ser más amplia que la canasta básica (por ejemplo, útiles escolares), o incluso llegando a personas con patologías médicas (caso de celíacos y el precio de los alimentos sin gluten). Este tipo de solución permitiría devolver, instantáneamente, con instrumentos electrónicos de pago o vía crédito fiscal que se acumule en las asignaciones familiares u otras prestaciones sociales.

Requerimientos técnicos y voluntad política

El recurso de la personalización de las herramientas tributarias implica, como primera condición necesaria, que se crea en el sistema tributario como una herramienta válida para alcanzar objetivos específicos, socialmente valiosos (como la redistribución del ingreso), más allá de la lógica importancia que tiene la generación de la recaudación necesaria para producir bienes y servicios públicos en cantidad y calidad adecuadas. Esto implica entender al sistema tributario no sólo como un mecanismo para hacer contribuir, a unos y a otros, en el financiamiento del sector público y en la realización de proyectos comunes; cada vez más, en las sociedades modernas, los sistemas tributarios deben ocuparse de distribuir las contribuciones de la ciudadanía de una manera aceptable y justa, pero también es una manera de producir categorías, conocimiento y mayor transparencia democrática en lo que refiere a la incidencia de los impuestos.

Avanzar en una reforma hacia el IVA Personalizado no implicaría una renuncia fiscal. La iniciativa reformista podría ser neutra y asegurar la misma recaudación total, pasando a una tasa o alícuota única y un sistema de devoluciones totales o parciales, para distintas categorías de personas. Esta debería ser la esencia conceptual de las propuestas de cambio, pero, adicionalmente, se requieren algunas definiciones políticas. La eficacia del mecanismo de devolución (total o parcial) requiere definir a quiénes alcanzarían los nuevos beneficios tributarios (que, inevitablemente, implica consideraciones políticas) y determinar sus límites cuantitativos.

Para abordar estas cuestiones, se requiere disponer de un mapa preciso de las categorías de contribuyentes y diseñar mecanismos eficientes para implementar la devolución. En caso contrario, difícilmente puedan alcanzarse los resultados distributivos esperados. Los mecanismos incluidos en la ley de inclusión financiera y la masificación en el uso de los instrumentos electrónicos de pago y la información que aportan la liquidación del IRPF y el IASS ofrecen, sin dudas, herramientas útiles, aunque es posible que en la actualidad puedan elegirse aún mejores mecanismos que los planteados casi una década atrás.

Sobre lo que no debería haber duda es que el IVA Personalizado es una solución hacia un futuro muy próximo para reducir la regresividad de los impuestos al consumo. Su implementación en la práctica requiere definiciones políticas de categorías de contribuyentes, de donde resultarán ganadores y perdedores, lo que supone abordar desafíos de economía política, como ocurre siempre que se diseñan reformas tributarias. El avance en esta dirección no debería realizarse sin reafirmar, en simultáneo, el compromiso en el combate declarado y permanente contra la informalidad y la evasión fiscal. En caso contrario, las pretendidas mejoras en materia de distribución del ingreso podrían diluirse.

Desde el punto de vista más general de la política económica, disponer de un IVA Personalizado permitiría adoptar decisiones de corto plazo mucho más eficientes y de mejor impacto (sea diferenciando por colectivos de personas, territorios, tipos de productos, o por un mix de categorías), para atender las situaciones contingentes que se presenten, dejando de lado soluciones que han mostrado su ineficacia y a las que no debería recurrirse, ni siquiera en situaciones sociales tan delicadas como las que plantea la carestía que afecta en la actualidad a vastos sectores de la población.

Gustavo Viñales Guillama es contador público (Universidad de la República, Udelar). Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria (UNED, España), profesor de maestría y posgrados de Tributaria en la Udelar e investigador asociado del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve). Entrada del blog Suma de Cinve; www.suma.org.uy.