Un poco de historia tributaria

El denominado comúnmente como “impuesto de 1% a la enajenación de semovientes” es un impuesto creado por la Ley 12.700 del año 1960, que en su artículo 1 crea un impuesto de 2% a los remates de toda clase de bienes muebles, inmuebles y semovientes.

El marco normativo, original y sus modificativos estableció que el rendimiento del impuesto se vertiera en “rentas municipales” de los respectivos departamentos por la venta de semovientes en el departamento donde se expiden las guías de propiedad y tránsito de Dicose, con excepción de Montevideo.

En el año 1995, y mediante el artículo 1 de la Ley 16.694, la alícuota del impuesto creado originalmente por la ley de 1960 pasa a ser de 1%.

Posteriormente en el tiempo, ya en el año 2012, a partir de los reclamos del sector agropecuario y ante situaciones de impactos negativos diversos en el sector ganadero, la Ley 18.910 (modificada con la Ley 18.973), en su artículo 11 establece un beneficio a otorgar a los titulares de explotaciones agropecuarias de un crédito fiscal por el monto del impuesto creado por la Ley 12.700, efectivamente pagado a los gobiernos departamentales por las enajenaciones de semovientes.

Más cerca en el tiempo y a partir de la crisis derivada de la covid-19 en el año 2020, las gremiales agropecuarias aprobaron renunciar a la devolución o crédito fiscal del correspondiente 1% de semovientes por el período de un año, situación que derivó en la aprobación de la Ley 19.878 de abril 2020, que determina la suspensión por el plazo de un año, a partir del 1º de mayo de 2020, del crédito fiscal a favor de los titulares de explotaciones agropecuarias dispuesto por el artículo 11 de la Ley 18.910 del 2012, en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley 18.973 de setiembre de 2012.

Dicho monto, el resultante de la suspensión del crédito fiscal dispuesto, sería transferido al Fondo Solidario Covid-19 y el monto estimado en su momento, a transferir al Fondo Covid-19, se calculaba desde las gremiales agropecuarias en 40 millones de dólares.

Política tributaria y descentralización

La situación generada fue producto de una política tributaria específica del gobierno central de disminuir la carga tributaria del sector agropecuario mediante la eliminación del impuesto de 1% a la enajenación de semovientes, que es fuente de ingresos de los gobiernos departamentales, asumiendo para ello, directamente, el costo de su devolución a los productores rurales, de modo de no afectar los ingresos tributarios subnacionales.

Si bien una medida de este tipo puede ser razonable a corto plazo desde la lógica de la política tributaria y del sistema de beneficios sectoriales que aplica el gobierno central, no parece razonable que deba mantenerse a mediano y largo plazo. Primero porque aquí tenemos un impuesto que se devuelve íntegramente, es decir, sólo quedan las externalidades negativas de los costos de cumplimiento para los productores (contribuyentes) y los costos administrativos y de gestión para los gobiernos departamentales y para el gobierno central. Por tanto, las medidas de este tipo sólo deberían aplicarse con carácter extraordinario, temporal y ante situaciones de crisis excepcionales que puedan atravesar algunos sectores de actividad.

Pero esta situación no es la realidad actual ni el caso del sector ganadero en nuestro país. Por el contrario, actualmente, la realidad del sector agropecuario en general y en particular del sector ganadero es histórica y excepcional en materia de buenos precios, volúmenes comercializados y altos niveles de rentabilidad.

Las penas son de nosotros, las vaquitas también

La disputa tributaria entre el agro y la ciudad, entre el progresismo batllista y el ruralismo conservador, es una constante en nuestra historia económica y podemos marcar un hito de inicio en las propuestas de reforma de la contribución inmobiliaria del batllismo entre 1912 y 1915. A este respecto y más allá de las diferentes posturas políticas y tributarias, los datos son consistentes en que el sector agropecuario no es de los sectores más gravados ‒en términos tributarios‒ de nuestra actividad económica.

Adicionalmente, es importante comprender esta disputa, que ya no es sólo de nuestro país, sino que es parte de las tensiones entre descentralización y política en la historia tributaria de los países. En el libro Pensar el siglo XX (2012), el historiador económico británico Tony Judt conversa con su colega y amigo Timothy Snyder sobre el Estado de bienestar en el período de posguerra europeo de la segunda mitad del siglo XX; respecto del acceso a los bienes y servicios públicos en el territorio y analizando los fundamentos de la fiscalidad, Timothy Snyder reflexiona: La ciudad es el lugar en el que es logísticamente más fácil para el Estado distribuir los recursos. Y cuanto más nos alejemos de la ciudad, más difícil y más caro le resulta al Estado actuar, lo que significa que la gente que cree que es la que recibe menos, en realidad es la que recibe más. Los lugares, en sentido geográfico, donde la gente es más reacia a pagar impuestos son aquellos que más dinero reciben del gobierno federal.

El momento extraordinariamente favorable en la producción agrícola y ganadera es, sin duda, una buena noticia para el país. Para quienes están directamente ligados al sector y para el conjunto de la economía nacional, para el agro y la ciudad. No es esa la realidad de otros sectores de actividad ni de muchos compatriotas, que aún sufren la peor cara de la crisis, la carestía y las necesidades básicas insatisfechas, entre los que predominan niños, niñas y jóvenes.

Es por este motivo que resultaría pertinente incorporar en la próxima Rendición de Cuentas, y obtener el apoyo de todos los partidos políticos con representación parlamentaria en el país, la eliminación de la devolución o crédito fiscal otorgado a los titulares de explotaciones agropecuarias por el monto del impuesto pagado a los gobiernos departamentales por el 1% a las enajenaciones de semovientes y destinar una cifra de magnitud similar, de $1.500 millones (a valores de 2022), en particular para atender las necesidades de niñas, niños y jóvenes de todo el país.

Según datos del Observatorio Territorio Uruguay (OTU) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), en concepto de “ley de remates y semovientes” por los montos transferidos desde el gobierno central a los gobiernos departamentales (en realidad en este caso es a los productores por los impuestos pagos por este concepto en los departamentos del interior del país), desde el período mayo 2021 hasta abril de 2022, la cifra ascendió a $1.492 millones, es decir, en este último año alcanzó un total de devolución por una cifra próxima a los 40 millones de dólares.

Para cumplir con esta propuesta bastaría con incorporar el siguiente artículo en la próxima Rendición de Cuentas: “Elimínese, a partir del 1º de enero de 2023, el crédito fiscal a favor de los titulares de explotaciones agropecuarias dispuesto por el artículo 11 de la Ley 18.910, de 25 de mayo de 2012, en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley 18.973, de 21 de setiembre de 2012”.

Es una oportunidad que deberían acompañar todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria. Avanzar en esta dirección no implica reflotar debates de fondo en materia tributaria, económica o las posiciones políticas que representan a la ciudadanía en el presente. Es, sencillamente, que no resulta fácil encontrar un solo argumento lógico para sostener la vigencia de la excepcionalidad que dio origen a la devolución del monto recaudado por concepto de este impuesto. Es en circunstancias de prosperidad de la actividad agropecuaria como las actuales, que se debe restablecer la “normalidad” en materia tributaria.

Gustavo Viñales Guillama, Contador Público - UdelaR / Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria - UNED / Profesor de maestría y posgrados de Tributaria / Investigador Asociado de CINVE.