El “shock China” es un término que se empezó a utilizar para referirse al impacto que tuvo el aumento de las exportaciones chinas hacia Estados Unidos y Europa después de su adhesión a la Organización Mundial del Comercio, en 2001. Aunque la situación en Uruguay en caso de avanzar hacia un Tratado de Libre Comercio (TLC) con el gigante asiático sería significativamente distinta (sobre todo en términos de ganadores y perdedores), es un concepto que siempre se pone sobre la mesa cuando asoman las discusiones sobre la conveniencia de este tipo de acuerdos comerciales.

Sin un texto sobre la mesa como para debatir la letra chica, en Uruguay lo que sí está presente hoy es una discusión incipiente. En ese marco, el centro de estudios Etcétera realizó este lunes 8 una actividad virtual denominada “China-Uruguay: perspectivas sobre el TLC y el Mercosur”. El anfitrión fue Germán Deagosto y la moderación estuvo a cargo de Oriana Montti. Los panelistas fueron Álvaro Lalanne, economista y consultor especializado en comercio y política internacional, y Magdalena Bas, doctora en Relaciones Internacionales y profesora-investigadora de la Universidad de Monterrey.

El papel del Mercosur en la discusión

Uno de los puntos centrales en esta discusión son las restricciones legales que puede tener Uruguay a nivel del Mercosur en caso de seguir adelante con su agenda bilateral con China. De hecho, el tema ha sobrevolado la agenda política del bloque regional en las últimas cumbres presidenciales, con la particularidad de que en este caso Paraguay, un potencial aliado uruguayo en las discusiones sobre acuerdos extrazona, tiene intereses fuertes con Taiwán (de hecho, es el único país sudamericano que lo reconoce como Estado soberano).

Respecto a la situación del Mercosur, Bas repasó que el objetivo inicial establecido en el Tratado de Asunción de 1990 de crear un mercado común todavía no ha sido alcanzado.

“Hoy tenemos una unión aduanera imperfecta. En términos de comercio, esto implicaría que los estados tienen que negociar en conjunto frente a terceros bloques para que no se perfore el arancel externo común”, señaló Bas, antes de aclarar que existen dos posiciones respecto a este tema.

Por un lado, Uruguay sostiene que la decisión que limita negociaciones en solitario (32/2000) se aprobó junto a otra norma que regula temas internos del Mercosur y que establece qué normas requieren aprobación previa de los parlamentos siguiendo el Ouro Preto para validarse.

“Uruguay interpreta que la limitación a negociar con terceros requiere recorrer el procedimiento contenido en el protocolo de Ouro Preto. Y, de hecho, si se mira la web del Mercosur, esta indica que la norma 32/2000 está pendiente de aprobación y por eso Uruguay entiende que no está vigente”, explicó.

En la posición contraria está Argentina, que admite que la norma 32/2000 “puede ser dudosa” pero recuerda que la razón existencial del Mercosur consiste en la creación de un mercado común que se rompe si los miembros negocian individualmente. “Como muchas veces en derecho, ambas bibliotecas tienen sus argumentos. No es blanco o negro, en relaciones internacionales priman los grises”, resumió la especialista.

Por su parte, Lalanne recordó que el Mercosur fue pensado como un mecanismo para reducir aranceles, pero a pesar de eso las economías mercosurianas están entre las más protegidas del mundo.

“La unión aduanera es un instrumento muy exigente, que en el mundo funciona básicamente en la Unión Europea y la Unión Aduanera Africana. En el caso del Mercosur, no se dotó de los instrumentos institucionales requeridos para hacerla efectiva. No se puede hacer una unión aduanera sin instituciones supranacionales (como por ejemplo la Comisión Europea). En ese caso los países deberían ceder soberanía hacia un cuerpo supranacional que ellos mismos controlen. Pero esto no pasó en el Mercosur”, reflexionó Lalanne.

Avanzar por ese camino, según el economista, implicaría complejidades como desmontar oficinas y procedimientos internos que se delegarían hacia una burocracia internacional. “Pero es la única manera de unificar y armonizar efectivamente entre países. Cuando no existen estas instituciones, priman las políticas domésticas. Los instrumentos de manejo de política comercial son mucho más que aranceles. Por ejemplo, en Uruguay hay que pasar por una comisión para importar cualquier bien agrícola, hay que pedir autorización para importar papas y ahí negocian productores, ministerios. Es un ámbito que no podría existir en una unión aduanera”, agregó.

Lalanne dijo que esos instrumentos “son siempre no discriminatorios” y es “muy difícil ponerlos sobre las importaciones de algunos países en particular”. “Una unión aduanera sin supranacionalidad no cumple sus objetivos. Uruguay tiene una estructura productiva e intereses comerciales diferentes que sus socios (en el Mercosur). Pero igual entendió que era beneficioso integrarse a una unión aduanera”, señaló.

Uruguay tomó ese camino por al menos dos razones, según Lalanne. En primer término, porque le permitía usar economías de escala para abastecer el mercado regional y ser puerta de entrada para abastecer al mercado ampliado. “Sin embargo, luego del pico de 1998, cuando las exportaciones regionales llegaron a ser cercanas al 40%, esto no se concretó, por diversas razones”, recordó.

La segunda razón tiene que ver con otro objetivo fallido: negociar mejor el acceso a los bienes que exporta que son primarios y finales, que son los que tienen mayores niveles de protección en el mundo. “Más allá de la discusión jurídica sobre la 32/2000, ninguna disposición sobre la unión aduanera tuvo éxito en el marco en el que se tomaron esas medidas de relanzamiento del Mercosur en el año 2000”, dijo Lalanne, quien consideró que la posibilidad de un TLC con China hay que analizarla “en ese marco”.

El panorama político y el futuro del Mercosur

En este momento de la charla surgieron tres preguntas: ¿Los socios de Uruguay en el Mercosur se pueden ver perjudicados en términos de competencia comercial una vez firmado el acuerdo con China? ¿Pueden existir represalias comerciales? ¿Cómo se vincularía esta nueva dinámica con los objetivos iniciales del Mercosur?

El primero en responder fue Lalanne, a partir de un ejemplo que viene al caso: “Si Bélgica firmara un acuerdo con China, debería especificar muchas cosas, entre ellas que los bienes en ese marco no pueden circular en la unión aduanera. Pero Uruguay no tiene eso, tiene normas de zona de libre comercio y necesita pasar por aduanas regionales, en las cuales se pagan aranceles o se presentan certificados de origen regional de los bienes. En lo comercial, también pierden preferencia los socios del Mercosur dentro del mercado uruguayo frente a un competidor muy eficiente en muchos productos como puede ser China.

En cuanto al efecto político, según advirtió Lalanne, Argentina puede interpretar que se violó la 32/2000 y podría suspender la preferencia de Uruguay al entrar en Argentina (por ejemplo, desconociendo el certificado de origen del Mercosur). “Esto no lo veo muy posible porque requiere un nivel de confrontación demasiado alto”, aclaró.

Bas, por su parte, recordó el episodio de la empresa Motociclo en 1997, cuando se desconocieron los certificados de origen en la exportación de Uruguay hacia Argentina. “El punto es si los socios del Mercosur están dispuestos a repetir eso. Señalan que no es positivo lo que hace Uruguay, aunque el sistema de solución de controversias está operativo, pero no se usa”, agregó.

Lalanne, en tanto, coincidió que el sistema que tenía el Mercosur para consultas y solución de controversias “no tuvo resultados y casi no se usan más, o de forma anecdótica”.

Luego Bas puso sobre la mesa la situación que se abre en la región con un cambio político en Brasil por el eventual triunfo de Luiz Inácio Lula da Silva y dejó sobre la mesa algunas interrogantes: “Si gana Lula probablemente haya un énfasis mayor hacia el continente por parte de Brasil. Quizás en ese momento hay que replantear qué es el Mercosur, si es lo que está en el tratado de Asunción u otra cosa. Y si se permite relanzar el Mercosur, ¿va a ser una decisión política de un nuevo presidente del PT (Partido de los Trabajadores) o va a ser una decisión con insumos de las cámaras empresariales?”.

El “shock China” y los impactos en la estructura económica

¿Qué sectores económicos se pueden beneficiar con un TLC con China y en qué medida? Y la contracara: ¿quiénes se pueden perjudicar? El primero en tomar la posta ante esta pregunta fue Lalanne: “Es difícil decir mucha cosa hasta no tener el acuerdo escrito. Sin embargo, hoy se habla en toda modelización en economía del ‘shock China’. ¿Qué es? Una masiva oferta de productos manufactureros a bajo costo y en nuestro caso también una masiva demanda de insumos basados en recursos naturales”, resumió el especialista.

Eso golpeó a todos los países del mundo y de forma distinta de acuerdo a su estructura productiva, señaló. “Uruguay, a grandes rasgos, no es de los países perjudicados por este shock. Los intereses ofensivos explícitos de Uruguay están concentrados en pocos productos. Resulta esperable que los productos basados en recursos naturales que ya se han beneficiado y han sido muy importantes para el desempeño de Uruguay en el siglo XXI se vean favorecidos. Parte del buen desempeño de Uruguay se debe al efecto positivo del ‘shock China’ en el mercado de trabajo en el interior del país y en mano de obra de baja calificación que tuvo grandes problemas de empleo en los 90 pero que mejoró mucho su inserción al empuje de ese shock”, sintetizó.

En cuanto a los intereses defensivos, Lalanne dijo que un acuerdo de este tipo “obviamente afectaría un sector industrial que todavía tiene protección y que probablemente profundice problemas que en general ya tienen, porque no son sectores que estén en expansión”.

Lalanne dijo que una posibilidad de compensación para estos sectores es la devolución de exportaciones mayor. “Al sector industrial de vestimenta en su momento se le otorgó un subsidio explícito y a veces también se utilizan exoneraciones temporales de aportes patronales”, dijo.

Lalanne advirtió que la dependencia exclusiva con China también puede generar problemas, como sucedió en un momento con Brasil y que quedaron expuestas a partir de su devaluación en 1998. “Estamos teniendo algunos problemas de inserción internacional medios ocultos, como la concentración en cada vez menos empresas de productos con ventajas comparativas reveladas en reducción y ahora más concentrados en China”, agregó.

La presencia China en la región

Bas, por último, habló sobre las implicancias que tiene el aumento de la presencia de China en América Latina. “La palabra que une todos estos temas es la soberanía. Eso se ve en el conflicto Rusia con Ucrania o China con Taiwán. El mundo no es ordenado, sino que hay cada vez un desorden mayor, mayor entropía, y Uruguay tiene una postura histórica de cumplir con el derecho internacional y la solución pacífica de controversias”, sintetizó la especialista en relaciones internacionales.